價(jià)格調(diào)節(jié)基金部委之爭(zhēng)

2013年12月的最后一周，是湖南省湘陰縣物價(jià)局給中國(guó)海洋石油總公司（簡(jiǎn)稱“中海油”）當(dāng)?shù)匾粋€(gè)加油站的最后時(shí)限，他們要求該加油站必須繳納一筆3萬元的價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

中海油湖南銷售公司的負(fù)責(zé)人李恒（化名），正在積極尋找門路，希望幫公司免掉這筆突然“飛”來的費(fèi)用。李恒之所以不想繳納，是因?yàn)樗蚵牭剑兄惺凸颈驹撛?013年年度上繳8000多萬元的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但是通過跟省物價(jià)局講價(jià)，最終僅以2000多萬元“成交”。

如此隨意的征收讓李恒產(chǎn)生了懷疑，也使他希望找到一條途徑可以干脆不繳。他心里盤算的是，雖然2013年只有3萬元，但是2014年湖南分公司獲得石油批發(fā)權(quán)后，成品油銷售量將大幅增加，到那時(shí)需要上繳的價(jià)格調(diào)節(jié)基金將近千萬。

李恒遭遇的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，是眾多政府性基金中的一支，至今已經(jīng)存在了25年。

政府性基金可視為有一定征收時(shí)限、專款專用的稅收。在中國(guó)，政府性基金大規(guī)模產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代。在不到十年的時(shí)間里，從中央到地方，各政府部門共有大大小小政府性基金上千項(xiàng)，社會(huì)和企業(yè)應(yīng)接不暇。

從2000年開始，財(cái)政部依據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)[1996]29號(hào)），陸續(xù)清理整頓各類政府性基金近千項(xiàng)。自2004年開始，財(cái)政部還每年發(fā)布《全國(guó)政府性基金目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》），將所有保留的政府性基金列入其中。

盡管如此，大多數(shù)政府性基金的運(yùn)行仍難言有序。征收隨意性大、標(biāo)準(zhǔn)不一、利益博弈復(fù)雜、一直處于監(jiān)管和規(guī)范的“真空”地帶等等，都是政府性基金的共同特征。而價(jià)格調(diào)節(jié)基金，正是政府性基金亂象的典型樣本。

基金之亂

李恒并不是第一次接觸到價(jià)格調(diào)節(jié)基金。在調(diào)到中海油湖南分公司之前，他曾在廣東分公司工作，廣東省也要求企業(yè)繳納價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

“當(dāng)時(shí)我們和中石油、中石化三家企業(yè)都頂著沒有交，后來廣東省物價(jià)局就沒有收?！崩詈阏f，這也使他對(duì)在湖南拒絕繳納懷有一絲希望。

李恒希望利用的“征收彈性”，正是價(jià)格調(diào)節(jié)基金的亂象之一。

一位熟知內(nèi)情的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，目前僅有一部分省區(qū)市在征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，而最終能否真正征繳上來，也要看當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門相對(duì)于被征收企業(yè)來說是否強(qiáng)勢(shì)。

顯然，李恒的盤算能否成功，主要取決于湘陰縣物價(jià)局的態(tài)度。

據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，除天津、西藏外，全國(guó)29個(gè)省（區(qū)、市）均設(shè)立了價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但操作上各有不同。

一是設(shè)立層級(jí)不盡相同，有的是僅在省一級(jí)設(shè)立，有的是在省、市、縣均設(shè)立。

二是資金來源差異較大，北京、上海、江蘇、浙江等省市通過財(cái)政預(yù)算安排，并不向社會(huì)征收，而其他省份直接向社會(huì)和企業(yè)征收。

三是征收標(biāo)準(zhǔn)不同，廣東、內(nèi)蒙古等省區(qū)主要由部分壟斷性行業(yè)經(jīng)營(yíng)者繳納，福建、山西等省則是面向所有經(jīng)營(yíng)者征收。

征收的隨意性導(dǎo)致價(jià)格調(diào)節(jié)基金為企業(yè)帶去了莫須有的負(fù)擔(dān)。

例如，福建省對(duì)餐飲行業(yè)一直按營(yíng)業(yè)額的1%征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，而2013年中國(guó)的餐飲行業(yè)陷入低谷，為此中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)在2013年分5次向國(guó)家有關(guān)部門及福建省物價(jià)局致函，請(qǐng)求減免征收福建餐飲行業(yè)的價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

隨后福建省人民政府下發(fā)通知，決定從2013年11月1日起至2014年12月31日，對(duì)福建省餐飲業(yè)的價(jià)格調(diào)節(jié)基金減半征收。中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)的一家會(huì)員企業(yè)表示，這使企業(yè)一年可以節(jié)省上百萬元的費(fèi)用。

除了彈性征收，數(shù)目不清是價(jià)格調(diào)節(jié)基金的亂象之二。

價(jià)格調(diào)節(jié)基金是一項(xiàng)用來平抑物價(jià)的應(yīng)急調(diào)整基金。發(fā)改委價(jià)格部門對(duì)其有一定的監(jiān)管職能，而財(cái)政部則從資金監(jiān)管角度行使職能。

發(fā)改委在給《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者的回復(fù)中表示，各地價(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收情況每個(gè)季度都會(huì)上報(bào)給發(fā)改委。2012年全年，全國(guó)價(jià)格調(diào)節(jié)基金的籌集規(guī)模約為280億元。價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收的資金均進(jìn)入地方國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算統(tǒng)一管理。

但與發(fā)改委的說法相反，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，價(jià)格調(diào)節(jié)基金并沒有納入預(yù)算科目，在地方國(guó)庫(kù)中根本看不到這筆錢。

財(cái)政部這位負(fù)責(zé)人還表示，據(jù)其了解的情況，僅幾個(gè)煤炭資源大省每年征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金加起來就可能超過200億元，因此全國(guó)征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過280億元。

依法打架

一位熟悉價(jià)格調(diào)節(jié)基金歷史的人士對(duì)記者表示，發(fā)改委和財(cái)政部因?yàn)檫@個(gè)基金已經(jīng)“打”了十多年，每年財(cái)政部出臺(tái)《目錄》時(shí)，都會(huì)“打”一次，但卻一直無法共同協(xié)調(diào)解決問題。價(jià)格調(diào)節(jié)基金也就一直這樣“亂”著。

發(fā)改委與財(cái)政部的爭(zhēng)執(zhí)，在于對(duì)1998年《價(jià)格法》的不同理解?！秲r(jià)格法》27條中提及了價(jià)格調(diào)節(jié)基金，即“政府可以建立重要商品儲(chǔ)備制度，設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價(jià)格，穩(wěn)定市場(chǎng)”。

財(cái)政部認(rèn)為，雖然《價(jià)格法》僅規(guī)定政府可以“設(shè)立”價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但并沒有明確地方政府是否可以“征收”。同時(shí)財(cái)政已經(jīng)安排了相應(yīng)的糧食、豬肉等重要商品儲(chǔ)備制度，不需要再另設(shè)一筆資金。另外，根據(jù)1996年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，要求對(duì)政府收費(fèi)和基金進(jìn)行清理整頓，并規(guī)定設(shè)立政府型基金都要報(bào)財(cái)政部審批，重要的要報(bào)國(guó)務(wù)院審批。但事實(shí)上，各地價(jià)格調(diào)節(jié)基金均沒有經(jīng)財(cái)政部審批，屬于違法違規(guī)設(shè)立。

發(fā)改委則認(rèn)為，法律規(guī)定設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，主要為了平抑臨時(shí)的物價(jià)上漲，與糧食和豬肉等儲(chǔ)備并不一致，這個(gè)基金本應(yīng)由財(cái)政部從財(cái)政預(yù)算中拿出這筆錢，但中央財(cái)政沒有安排，則自然向社會(huì)征收。同時(shí)，有法律依據(jù)應(yīng)是政府性基金最大的依據(jù)，沒有必要再報(bào)財(cái)政部審批。

2000年至2004年，財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)展開了大規(guī)模的清理政府非稅收入的工作，期間價(jià)格調(diào)節(jié)基金在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)開始大幅萎縮。

隨后發(fā)改委開始積極與財(cái)政部聯(lián)系，希望通過共同調(diào)研解決問題，將價(jià)格調(diào)節(jié)基金納入《目錄》中。然而這種努力最終沒有得到財(cái)政部的響應(yīng)，隨后兩部委的爭(zhēng)議不斷，并出臺(tái)了針鋒相對(duì)的文件。

2009年3月23日，財(cái)政部在《關(guān)于中國(guó)煙草總公司甘肅省分公司所屬企業(yè)繳納地方價(jià)格調(diào)節(jié)基金問題的通知》（財(cái)綜〔2009〕20號(hào)）中明確表示，“當(dāng)?shù)卣魇盏膬r(jià)格調(diào)節(jié)基金屬于地方人民政府越權(quán)設(shè)立政府性基金，該公司在甘肅省的所屬相關(guān)企業(yè)可以不執(zhí)行當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)繳納價(jià)格調(diào)節(jié)基金的規(guī)定。”

同年5月22日，發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于地方政府是否有權(quán)設(shè)立和征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金問題的復(fù)函》（發(fā)改辦價(jià)格〔2009〕1124號(hào)）中對(duì)廣東省物價(jià)局的請(qǐng)示明確回復(fù)為：“我委認(rèn)為，省級(jí)人民政府設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金符合法律規(guī)定，無需再報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)。”

交鋒的結(jié)果是，發(fā)改委把給廣東省物價(jià)局的這則回復(fù)函同時(shí)抄報(bào)給了全國(guó)，導(dǎo)致已經(jīng)萎縮的價(jià)格調(diào)節(jié)基金重新在各地?zé)òl(fā)生機(jī)。

對(duì)此，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，作為一個(gè)部級(jí)單位，很難直接強(qiáng)制各地方政府停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，亂象就此延續(xù)至今。

利益化身

價(jià)格調(diào)節(jié)基金最早誕生于1987年的廣東省，當(dāng)時(shí)廣東在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌中走在全國(guó)前沿，社會(huì)商品零售總額中僅有20%由政府定價(jià)，價(jià)格調(diào)節(jié)基金被看作適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的價(jià)格調(diào)控措施。

隨后的1993至1996年，中國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)重的通貨膨脹，1994年物價(jià)上漲率一度曾達(dá)到27.4%。

1993年和1994年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)物價(jià)改革抑制物價(jià)總水平過快上漲的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對(duì)居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格監(jiān)審的通知》陸續(xù)發(fā)布，此后，很多省份建立了副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金制度。發(fā)改委又陸續(xù)于1997年、2005年和2012年發(fā)文，強(qiáng)調(diào)完善價(jià)格調(diào)節(jié)基金的制度和管理。

發(fā)改委價(jià)格司相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，目前全國(guó)價(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用主要有三個(gè)方面，三分之一用來給低保群體發(fā)放物價(jià)臨時(shí)補(bǔ)貼，三分之一用于蔬菜生產(chǎn)的龍頭企業(yè)，另外三分之一用于應(yīng)急市場(chǎng)調(diào)控。

發(fā)改委每個(gè)月都會(huì)對(duì)全國(guó)各省市進(jìn)行CPI漲幅的排名，如果連續(xù)一段時(shí)間排名第一，就會(huì)被“約談”。而地方政府應(yīng)對(duì)CPI大幅上漲的手段也只有價(jià)格調(diào)節(jié)基金，即拿出一些錢來給低保群體發(fā)放臨時(shí)補(bǔ)貼，同時(shí)補(bǔ)貼一些蔬菜生產(chǎn)企業(yè)等。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王微長(zhǎng)期研究中國(guó)的價(jià)格問題。她認(rèn)為CPI的漲跌是一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)它的影響僅能依靠宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，個(gè)別的補(bǔ)貼或人為的降價(jià)并不能改變整個(gè)物價(jià)的走勢(shì)。

王微表示，從目前的現(xiàn)狀來看，價(jià)格調(diào)節(jié)基金到底能對(duì)平抑物價(jià)起到多大作用無法評(píng)估，而其更像是物價(jià)管理部門的一種工作手段。

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授馮俏彬認(rèn)為，價(jià)格調(diào)節(jié)基金反映的正是政府性基金最大的特點(diǎn)，即財(cái)力部門化。由于政府性基金?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)，使其成為部門行使權(quán)力的手段，同時(shí)往往具有很大的自由裁量權(quán)。

由于價(jià)格調(diào)節(jié)基金沒有列入《目錄》，該項(xiàng)基金并沒有劃撥給國(guó)家發(fā)改委專項(xiàng)使用，屬于地方物價(jià)部門的專項(xiàng)資金，但國(guó)家發(fā)改委對(duì)其使用有一定的指導(dǎo)能力。因此，從地方政府的角度來說，更加青睞價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

一位接近財(cái)政部的人士表示，1994年分稅制改革后，地方政府的稅收收入吃緊，但需要做的事并沒有減少，很多地方就想方設(shè)法通過非稅方式來增加收入，而中央政府從2000年以后加強(qiáng)了對(duì)非稅收入的管理和規(guī)范，其基本的理念是給社會(huì)減負(fù)，在對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的不斷清理中，地方政府的非稅收入越來越少。

此時(shí)，正好有一個(gè)《價(jià)格法》規(guī)定了一項(xiàng)“價(jià)格調(diào)節(jié)基金”，發(fā)改委又對(duì)其持肯定態(tài)度，地方政府就找到了一個(gè)“出口”。有了這筆價(jià)格調(diào)節(jié)基金，遇到問題的時(shí)候，就有錢可以拿來用，比如物價(jià)上漲了，老百姓不滿，這筆錢就拿來給低保群體發(fā)補(bǔ)貼。對(duì)于一個(gè)地方行政長(zhǎng)官來說，社會(huì)穩(wěn)定是他的一大行政目標(biāo)。

出路在哪？

一位接近發(fā)改委的人士對(duì)記者表示，發(fā)改委也不希望價(jià)格調(diào)節(jié)基金向社會(huì)征收，征收必然會(huì)產(chǎn)生矛盾，最好的辦法是財(cái)政每年給予一定的撥款設(shè)立這項(xiàng)基金。而這樣一來價(jià)格調(diào)節(jié)基金就將成為國(guó)家發(fā)改委的專項(xiàng)基金。

他還表示，財(cái)政部一直強(qiáng)調(diào)自己的“審批權(quán)”，堅(jiān)持先取消，再重新申報(bào)。發(fā)改委則擔(dān)心取消后，就再也建立不起來了，所以一直扛著。而財(cái)政部一直反對(duì)的核心原因在于并不想出這筆錢。

王微認(rèn)為，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景來看，價(jià)格調(diào)節(jié)基金更像是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一種政府臨時(shí)補(bǔ)貼手段，它存在的必要性值得質(zhì)疑。

學(xué)者對(duì)于價(jià)格調(diào)節(jié)基金的質(zhì)疑似乎支持徹底廢除價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但《價(jià)格法》又明確指出“政府可以設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金”，這意味著如果要徹底廢除，似乎還需要對(duì)價(jià)格法的該項(xiàng)條款進(jìn)行修訂。

對(duì)于如何改變價(jià)格調(diào)節(jié)基金目前的尷尬處境，發(fā)改委和財(cái)政部都有著各自的盤算。

2010年11月19日國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定消費(fèi)價(jià)格總水平保障群眾基本生活的通知》，提出要“建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。這項(xiàng)政策的大背景是，2010年下半年至2011年全年中國(guó)的CPI總水平超過5%。

2011年底，全國(guó)大部分省份陸續(xù)啟動(dòng)物價(jià)上漲補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并累計(jì)發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼近100億元。而這個(gè)價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼的資金全部由地方自行籌集，很多省份的資金來自價(jià)格調(diào)節(jié)基金。

近年來，這項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制一直受到國(guó)務(wù)院的重視。2014年1月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)要完善該聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保困難群眾基本生活水平不因物價(jià)上漲而降低。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在采訪中了解到，發(fā)改委希望，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的強(qiáng)化可能會(huì)帶來價(jià)格調(diào)節(jié)基金的地位得到進(jìn)一步確認(rèn)。

財(cái)政部則認(rèn)為這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)該跟國(guó)家的社會(huì)保障體系掛鉤，由社會(huì)保障資金負(fù)擔(dān)。他們期待徹底廢除價(jià)格調(diào)節(jié)基金的突破點(diǎn)是煤炭資源稅改革，目前這一改革方案已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，并等待批復(fù)。

該方案的總體思路是“清費(fèi)正稅”，即對(duì)山西、內(nèi)蒙古等煤炭資源大省區(qū)清理包括煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金在內(nèi)的各類相關(guān)費(fèi)用，并適時(shí)推出煤炭資源稅。而這些煤炭資源大省同時(shí)也是價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收規(guī)模最大的省份，如果借“煤炭資源稅改”清理了這些“大頭”，那么價(jià)格調(diào)節(jié)基金的問題等于解決了一大部分。

在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)系主任曾康華看來，如果兩部委不能達(dá)成共識(shí)，國(guó)務(wù)院也應(yīng)出面裁定。這一現(xiàn)象體現(xiàn)的是整個(gè)政府性基金都缺乏頂層設(shè)計(jì)。即便有《價(jià)格法》的規(guī)定，如果其征收的合理性不存在了，也應(yīng)適時(shí)廢除。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，財(cái)政部從2013年3月開始全國(guó)政府性基金的清理工作，價(jià)格調(diào)節(jié)基金由于未被列入《目錄》，并沒有成為清查重點(diǎn)。

未來，解決價(jià)格調(diào)節(jié)基金亂象的出路究竟在哪，部委之爭(zhēng)何時(shí)休止，仍是未知數(shù)。