籌謀京津冀共同體

由于人口、環(huán)境等諸多因素的超載，著眼2020年的現(xiàn)行北京城市總體規(guī)劃，將面臨調(diào)整修改。

與此同時，京津冀一體化的國家戰(zhàn)略，也在兩市一省和有關(guān)部門的力推之下，日漸深入。

比如，為治理霧霾，國務(wù)院六部委2013年9月聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。如今，這已是京津冀必須共同面對的問題、配合執(zhí)行的任務(wù)。

北京重修規(guī)劃，京津冀一體化，在一定程度上是為北京減負。

“北京自己是很難解決自身問題的，它的出路在于區(qū)域協(xié)作，就是所謂的‘大北京’?！痹绊懕本┥弦惠喅鞘幸?guī)劃的兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞說。

為此，吳良鏞領(lǐng)銜的課題組拿出包括“畿輔新區(qū)”在內(nèi)的“四網(wǎng)三區(qū)”藍圖。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍也提出跨界的“首都特區(qū)”的大膽設(shè)想。

對這些學(xué)界構(gòu)想，地方?jīng)Q策者表現(xiàn)出濃厚興趣，同時也寄望于中央層面更高層次的協(xié)調(diào)。

北京求解“大城市病”

2013年年底的北京市委十一屆三次全會上，市委書記郭金龍指出，人口無序過快增長、大氣污染、交通擁堵、部分地區(qū)環(huán)境臟亂、違法建設(shè)等問題，已嚴重影響到北京的可持續(xù)發(fā)展，影響首都形象和人民群眾的生產(chǎn)生活，必須痛下決心進行治理。

市長王安順也在報告中提出，2014年經(jīng)濟社會發(fā)展重點任務(wù)中排在首位的，是著力破解人口資源環(huán)境矛盾，堅決控制人口過快增長，堅決抓好大氣污染治理，更加自覺地推進京津冀一體化發(fā)展。

嚴控人口的思路，北京擁有中央的“尚方寶劍”。十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議都明確，要嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。與霧霾治理類似，如何化解巨量人口及潛在流入量帶來的種種問題，北京靠一己之力已難解困。

中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長鄭新立告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，北京與河北已達成一項協(xié)議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區(qū)。

“河北很想接收，但河北建設(shè)用地嚴重短缺。”鄭新立為此建議河北省負責人“去把重慶的建設(shè)經(jīng)驗學(xué)過來”。重慶近年推出的“地票”等制度，騰出大量建設(shè)用地指標，已為多地所借鑒。

《財經(jīng)國家周刊》記者還從國土資源部獲悉，2013年年中，該部曾配合中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室著手一項調(diào)研，擬在河北選擇一批具有資源承載力基礎(chǔ)的中型城市，通過政策扶持和資源輸出使其做大，用以吸納北京市的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。保定、張家口、承德、秦皇島等城市，均有可能被列入該扶持計劃。

楊保軍透露，不久前，有權(quán)威部門負責人提出京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的五個方面構(gòu)想：一是在京津冀大城市群范圍內(nèi)重構(gòu)區(qū)域功能；二是優(yōu)化城市布局，改善區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀；三是擴大生態(tài)空間；四是使用清潔能源，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；五是進一步完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。

有關(guān)調(diào)研組提出，把北京的大學(xué)、醫(yī)院和博物館等一些文化教育資源遷移到河北省，以疏散北京的城市功能。

在楊保軍看來，借助北京在南城興建新機場的契機，可以選擇京津冀交界區(qū)域，設(shè)立一個“大北京特區(qū)”，或者叫“首都特區(qū)”，以特區(qū)的方式，著眼于解困北京日漸嚴重的大城市病，并發(fā)揮輻射帶動作用，促進京津冀的跨區(qū)域合作。

吳氏藍圖

提到北京城的規(guī)劃，就離不開“大北京”規(guī)劃概念的首倡者、92歲高齡的吳良鏞。

2013年9月12日，吳良鏞主持的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》（下稱“三期報告”）學(xué)術(shù)研討會在清華大學(xué)召開。北京市副市長陳剛、北京市規(guī)劃委員會主任黃艷等官員和一批專家到場，一起會診京津冀區(qū)域發(fā)展問題。

吳良鏞多年來一貫主張要建立城市規(guī)劃領(lǐng)域的“科學(xué)共同體”。1999年，他就呼吁北京城鄉(xiāng)規(guī)劃要改變觀念，跳出“就城市論城市”的局限。此后十余年，他帶領(lǐng)課題組對京津冀地區(qū)發(fā)展進行了持續(xù)跟蹤研究，研究成果多次影響北京市的規(guī)劃決策。

京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究一期報告提出的“世界城市”、“雙核心”，二期報告的“一軸三帶”等觀點，基本都得以落地。

三期報告延續(xù)之前的課題，針對京津冀地區(qū)出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，又提出了諸多協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的新設(shè)想，如“四網(wǎng)三區(qū)”。

所謂“四網(wǎng)”，是指京津冀應(yīng)在生態(tài)環(huán)境保護、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障和公共服務(wù)體系建設(shè)、區(qū)域文化發(fā)展等涉及公共利益的方面，擬定共同政策，并付諸共同行動，實現(xiàn)人居環(huán)境的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和文化網(wǎng)絡(luò)“四網(wǎng)協(xié)調(diào)”。

所謂“三區(qū)”，一是以修建北京新機場為契機，選擇機場周邊京津冀部分地區(qū)，共建跨界的“畿輔新區(qū)”，用以疏解北京主城區(qū)功能，將部分國家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機構(gòu)等遷至“畿輔新區(qū)”。該新區(qū)還將結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，目標是發(fā)展成為京津冀新的增長區(qū)。

其二是以天津濱海新區(qū)為龍頭，京津冀共建沿海經(jīng)濟區(qū)，參照天津濱海新區(qū)，賦予京津冀濱海地區(qū)更為積極的發(fā)展政策。

其三，在河北張家口、承德、保定和北京昌平、懷柔、平谷，以及天津薊縣等地劃定適當?shù)赜颍O(shè)立國家級生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)，計劃單列于中央政府重點扶持和政策支持的特殊區(qū)域，建立京津冀生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，實施長期的生態(tài)改善扶持政策。

據(jù)悉，這一“四網(wǎng)三區(qū)”構(gòu)想，得到京津冀三地有關(guān)部門負責人的積極回應(yīng)。

誰來統(tǒng)籌主導(dǎo)

北京市規(guī)劃委員會主任黃艷在三期報告研討會上透露，北京市此前曾用三類指標，對目前正在實施的城市總體規(guī)劃進行評估。

其中，特別好的指標包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人均GDP、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等；特別不好的指標，包括公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等人均指標，這主要是人口增加太快所致；第三類指標是突破的指標，包括人口、用地指標。

“總結(jié)下來，如果這次修改總規(guī)不在相應(yīng)的機制、策略、管制上下功夫，規(guī)劃編了半天，還是會出現(xiàn)這樣的問題?！秉S艷認為，應(yīng)該強調(diào)規(guī)劃機制本身的改革問題，最關(guān)鍵的就是避免規(guī)劃“被部門化”的傾向。

“京津冀一體化”、“首都經(jīng)濟圈”的概念，已在2011年寫入國家“十二五”規(guī)劃，成為國家戰(zhàn)略。在此前后，主導(dǎo)或參與京津冀規(guī)劃的不僅有兩市一省本身，國家發(fā)改委、住建部等部門和有關(guān)單位也各有其主導(dǎo)的相關(guān)規(guī)劃。

在吳良鏞看來，行政部門在制定空間政策、法規(guī)和規(guī)劃的過程中，有時囿于本部門之見。京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要頂層設(shè)計。

基于此，《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》提出，為保證規(guī)劃的實施落實，京津冀在逐步完善區(qū)域協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)組織“共同機構(gòu)”。

“比如由國務(wù)院出面，負責協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)的跨區(qū)域合作?！比趫蟾鎴?zhí)筆人、清華大學(xué)建筑與城市研究所教授吳唯佳表示，京津冀地區(qū)的共同發(fā)展，或許可以借鑒新加坡模式，在幾個區(qū)之間實現(xiàn)跨區(qū)域的合作開發(fā)建設(shè)，“或者像美國那樣，成立一個華盛頓的國家規(guī)劃委員會，來統(tǒng)籌首都職能的正常運轉(zhuǎn)和區(qū)域拓展”。

有專家指出，京津冀不同于珠三角和長三角，前者是在一個省域范圍內(nèi)；后者區(qū)域內(nèi)發(fā)展相對均衡，而京津冀則存在兩市一省的行政壁壘，且區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡，北京周邊就是河北的貧困帶。

北京市副市長陳剛說，要從更高的國家戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展方面認識京津冀的合作問題。他也希望由中央層面介入，協(xié)調(diào)解決京津冀跨區(qū)域合作面臨的諸多障礙。

“京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展問題的重要性、嚴峻性，現(xiàn)在是前所未有的?！焙颖笔∽》亢统青l(xiāng)建設(shè)廳廳長朱正舉建議，在國家層面建立促進京津冀協(xié)同發(fā)展的長效機制。

在楊保軍看來，京津冀區(qū)域如果沒有協(xié)同機制，“各個城市、各個部門的規(guī)劃都將流于表面，開開會，說完也就拉倒了”。