重修北京規(guī)劃

北京市即將修改實(shí)施已近10年的城市總體規(guī)劃。

雖然現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的期限是到2020年，但“規(guī)劃趕不上變化”，針對當(dāng)前首都地區(qū)出現(xiàn)的新變化、新狀況、新需求、新問題，原版城市“總規(guī)”已顯露出諸多不合時(shí)宜。對其進(jìn)行調(diào)整和增補(bǔ)，漸成京城政商學(xué)界共識。

1月12日，北京市規(guī)劃委員會(huì)向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獨(dú)家披露了內(nèi)部正在研討的城市“總規(guī)”修改框架性構(gòu)想。北京市規(guī)劃委主任黃艷強(qiáng)調(diào)，此次是對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的“修改”，而非對原有規(guī)劃的全盤否定和推倒重來。

據(jù)參與北京“總規(guī)”修改前期研究的知情人士透露，目前修改細(xì)節(jié)仍在內(nèi)部討論中。如果進(jìn)展順利，有可能在2014年年中形成規(guī)劃草案上報(bào)。

會(huì)診“大城市病”

按官方總結(jié)，現(xiàn)行北京市城市總體規(guī)劃（2004?2020）實(shí)施10年來，北京以建設(shè)“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”為目標(biāo)，在籌辦舉辦奧運(yùn)會(huì)等重大事件的帶動(dòng)下，首都職能不斷強(qiáng)化，城市的現(xiàn)代化、國際化水平顯著提升，基本實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建現(xiàn)代化國際城市基本構(gòu)架的階段性目標(biāo)。

然而，在快速發(fā)展中，北京也凸顯出超大城市常見的問題。

首要問題就是人口增長過快?，F(xiàn)行總規(guī)提出的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)，城市總?cè)丝诘?020年控制在1800萬人，但該目標(biāo)提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已達(dá)2069.3萬人。

人口的過快增長與資源環(huán)境承載力之間的矛盾日益突出。有關(guān)專家指出，水資源緊缺將成為制約北京長期發(fā)展的重大瓶頸。

北京市還面臨的兩項(xiàng)棘手難題是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級任務(wù)繁重，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。

2013年9月，在參加清華大學(xué)主持召開的“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃三期報(bào)告”研討會(huì)上，北京市副市長陳剛表示，北京市“對低端產(chǎn)業(yè)很頭疼”。它占用了北京大量的建設(shè)用地，但創(chuàng)造的生產(chǎn)總值卻非常低，而且還吸引了大量的流動(dòng)人口，造成了大量的污染和違法建設(shè)。陳剛表示，“這件事情一定要抓起來”。

此外，交通、住房、公共服務(wù)和環(huán)境污染等方面的矛盾凸顯，也成為影響首都協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和城市競爭力的突出環(huán)節(jié)。雖然北京已經(jīng)意識到，解決這些“大城市病”，單靠一己之力難以完成，必須在更大的空間范疇，即“跨區(qū)域合作”上求解，但現(xiàn)行總規(guī)在這方面卻缺乏足夠引導(dǎo)，用北京市規(guī)劃部門的評估意見說，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制還沒有真正建立起來，京津冀區(qū)域一體化發(fā)展相對滯后”。

基于對現(xiàn)行總規(guī)的上述評估意見，規(guī)劃部門得出結(jié)論：北京城市發(fā)展中所面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題主要體現(xiàn)在規(guī)劃的整體性與實(shí)施的分散性之間的矛盾一直存在，“規(guī)劃實(shí)施的體制機(jī)制有待創(chuàng)新和完善”。

現(xiàn)在看來，北京市修改城市總體規(guī)劃的政治環(huán)境已經(jīng)成熟。2013年12月12?13日在北京召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，對特大型城市發(fā)展布局給出兩條指導(dǎo)原則：一是嚴(yán)格控制人口規(guī)模，二是科學(xué)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度，盡快劃定開發(fā)邊界。

這成為北京市修訂城市總體規(guī)劃的依據(jù)之一。黃艷告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，此次總規(guī)修改的主要目標(biāo)，是貫徹落實(shí)十八大、十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對新時(shí)期首都發(fā)展提出的新要求，并為統(tǒng)籌解決目前發(fā)展面臨的“大城市病”做好基礎(chǔ)性工作。

黃艷表示，此次總規(guī)修改將有的放矢，即“抓住困擾北京城市發(fā)展的一些重點(diǎn)問題，進(jìn)行有針對性地調(diào)整和優(yōu)化”。尤其是將以問題導(dǎo)向?yàn)榉椒ǎ跋Ｍ芨母镆?guī)劃的編制方法”，也就是“將過去單純的藍(lán)圖式和目標(biāo)式的總體規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)制定公共政策、強(qiáng)調(diào)制定實(shí)施規(guī)劃的約束條件”。

北京規(guī)委的回復(fù)：修規(guī)新五條

北京市規(guī)劃委員會(huì)在給《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者的回復(fù)中，首度披露了北京市下一步城市規(guī)劃修訂工作的戰(zhàn)略方向，包括五項(xiàng)內(nèi)容—

一是明確和強(qiáng)化新時(shí)期首都功能職責(zé)的戰(zhàn)略定位，優(yōu)化提升首都核心功能，加快宜居城市建設(shè)；

二是提出在規(guī)劃實(shí)施中，如何統(tǒng)籌考慮人口資源環(huán)境承載能力、嚴(yán)控人口規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、降低新征占土地規(guī)模、減少工業(yè)用地比例、提高土地利用效率等等目標(biāo)的管控政策、路徑和條件；

三是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，首先做到“兩規(guī)合一”，即城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的完全統(tǒng)一。黃艷認(rèn)為，城鄉(xiāng)土地空間的管理要在一張圖、一種條件下，才能真正遏制城市“攤大餅”式的發(fā)展。下一步將通過劃定城市增長邊界和生態(tài)紅線，控制建設(shè)空間，擴(kuò)大綠色空間，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)集中緊湊發(fā)展；

四是改革城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的方法和實(shí)施管理的方式，從擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束性規(guī)劃，從目標(biāo)式規(guī)劃延伸為政策式規(guī)劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃龍頭作用，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。并將積極推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)城和鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理；

五是統(tǒng)籌京津冀城際間交通、能源、水資源、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)的布局，主動(dòng)融入京津冀城市群發(fā)展。

在研究城市規(guī)劃的專家看來，上述總規(guī)修改指導(dǎo)意見中，最具有突破性的是后兩條。即強(qiáng)調(diào)對規(guī)劃編制和實(shí)施方法進(jìn)行改革，以及在京津冀城市群發(fā)展的基礎(chǔ)上制定北京的城市空間發(fā)展規(guī)劃。

實(shí)際上，兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞在1999年就首次提出“大北京”的規(guī)劃概念。此外，他一直呼吁對“規(guī)劃被部門化”的現(xiàn)狀進(jìn)行改革。

聚焦“城鄉(xiāng)”和“生態(tài)”

十八大報(bào)告中提出政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，這為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)轉(zhuǎn)型指明了新方向。

據(jù)此，北京市城市規(guī)劃修訂將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施機(jī)制”和“劃定生態(tài)保護(hù)紅線、強(qiáng)化空間管制”作為工作重點(diǎn)。

具體而言，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面有兩件大事：一是劃定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃實(shí)施單元，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃和管理機(jī)制；二是重點(diǎn)探索集體建設(shè)用地的規(guī)劃原則和實(shí)施策略，引導(dǎo)集體土地的合理流轉(zhuǎn)和統(tǒng)籌、高效、集約利用。

在劃定生態(tài)保護(hù)紅線方面，有三項(xiàng)主要內(nèi)容：一是綜合考慮水資源涵養(yǎng)、風(fēng)沙治理、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)要素，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和建設(shè)；二是通過“綠環(huán)、綠楔、河流”等綠色生態(tài)體系將平原區(qū)劃分成多個(gè)建設(shè)組團(tuán)，限定城市增長邊界，制定管控措施和機(jī)制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中緊湊發(fā)展，防止攤大餅；三是完善生態(tài)紅線內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)政策。

有業(yè)內(nèi)分析人士指出，上述兩項(xiàng)規(guī)劃修訂重點(diǎn)，均針對當(dāng)前城市發(fā)展突出問題。

北京市集體建設(shè)用地規(guī)劃近于失控、城鄉(xiāng)接合部矛盾突出的問題，已成規(guī)劃部門的心頭之患。北京市規(guī)劃部門有關(guān)人士此前曾指出，北京市70%的外來人口，約有將近500萬人住在城鄉(xiāng)接合部“攤大餅”的地方。這些地方目前還沒有被規(guī)劃真正管理起來。北京市每年通過規(guī)劃部門放出的用地約30平方公里，但每年為農(nóng)村不合法占掉的土地卻達(dá)80平方公里。農(nóng)村的人口才100多萬，但農(nóng)村的建設(shè)用地卻跟城市的建設(shè)用地一樣多。

因而，規(guī)劃部門擔(dān)心，如果沒有總量控制，農(nóng)村集體建設(shè)用地一旦放開，集體建設(shè)用地規(guī)劃將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

生態(tài)文明建設(shè)，無疑是履行首都職能的重中之重。2013年9月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)專程到北京調(diào)研，對生態(tài)治理強(qiáng)調(diào)的力度非常大，提出了一系列硬性指標(biāo)，尤其要求重點(diǎn)治理北京的燃煤、機(jī)動(dòng)車尾氣污染。

北京市副市長陳剛曾表示，未來在首都生態(tài)治理方面，除了行政措施外，法律和經(jīng)濟(jì)措施、社會(huì)監(jiān)督和公眾參與等多種措施都將跟上步伐。

跨行政區(qū)劃協(xié)同布局

目前已從“學(xué)術(shù)共識”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)共識”、“決策共識”的是，北京要化解自身出現(xiàn)的大城市病，單靠一己之力難以完成，需要著眼于京津冀一體化，在更大的空間范圍內(nèi)謀求跨區(qū)域合作。比如大氣污染防治，必須由京津冀協(xié)同周邊省市，共同合力，才能拿出有效措施。

但問題的關(guān)鍵在于，京津冀如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展？

國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)曾建議，京津冀要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，不但要各自做好各自的城市規(guī)劃，還應(yīng)攜起手來共同做一個(gè)區(qū)域規(guī)劃。

“區(qū)域發(fā)展不能用行政區(qū)劃來分割。北京自身規(guī)劃好自己的‘布點(diǎn)’，河北、天津也要明確一些點(diǎn)的發(fā)展定位?！倍窭^建議，統(tǒng)一規(guī)劃好定位后，再推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源向相應(yīng)的“點(diǎn)”分類轉(zhuǎn)移。

在給《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者的回復(fù)中，對于實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，北京市規(guī)劃委員會(huì)提出了四項(xiàng)構(gòu)想—

一是以交通設(shè)施為先導(dǎo)，促進(jìn)功能、產(chǎn)業(yè)、人口和用地向位于交通走廊上的城鎮(zhèn)集中；

二是構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局，加強(qiáng)京津冀區(qū)域北部地區(qū)水資源涵養(yǎng)、風(fēng)沙治理、防護(hù)林建設(shè)以及南部城鎮(zhèn)組團(tuán)間重要生態(tài)廊道的保護(hù)建設(shè)；

三是促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局與城鎮(zhèn)體系的對接，共建產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和區(qū)域新城，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；

四是推動(dòng)北京教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊地區(qū)輻射，提升京津冀區(qū)域整體公共服務(wù)水平。

在黃艷看來，區(qū)域統(tǒng)籌需要規(guī)劃先行，政府的主要職責(zé)，是通過交通引導(dǎo)和生態(tài)規(guī)劃，促成京津冀城市群向協(xié)同布局、基本公共服務(wù)同城化方向發(fā)展。

有跡象表明，北京城市總體規(guī)劃修訂還將面臨一些需要跨越的難題。早在2011年，北京市規(guī)劃部門就曾傳出“將于2013年重新修編城市總體規(guī)劃”，但隨后又進(jìn)行了辟謠。顯然，“規(guī)劃重修”是一個(gè)敏感話題。

據(jù)北京市政府一位知情人士透露，目前總規(guī)修改細(xì)則仍在討論之中，“各個(gè)方向、各個(gè)層級的人以及利益相關(guān)的人，認(rèn)識都不一樣，提出的修改方向也不一樣”。

但目前已經(jīng)達(dá)成的一項(xiàng)共識是，2014年將是北京城市規(guī)劃修編的轉(zhuǎn)折之年。新一輪的總規(guī)修編更重要的是面向政策、體現(xiàn)公眾的真實(shí)需求。不但要聽取市直屬部門、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，還要讓社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與，“因此，時(shí)間實(shí)際上已非常緊張”。