城市邊緣上演“一拆致富”悲喜劇

在“人口倒掛”的城鄉(xiāng)接合部，一面是土地補償造就了一批“一拆致富”的“土豪”，突如其來的財富使他們迷失了自我；一面是外來打工者城市進不去，家鄉(xiāng)回不去，如此尷尬的身份讓他們缺乏歸屬感和安全感，“被遺忘”的城鄉(xiāng)接合部亟待改變。

在外來打工人員、城市低收入者和農(nóng)村人口三類人群聚居的城鄉(xiāng)接合部，“人口倒掛”現(xiàn)象明顯。由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。

“一拆致富”后遺癥

隨著土地和人口的集中，一些農(nóng)民不再種田，但其思維方式、教育水平、消費觀念、生活方式等依然停留在“農(nóng)業(yè)社會”時代。

居住在石家莊市槐底社區(qū)的7600多名居民，已經(jīng)全部從過去的農(nóng)業(yè)戶口轉成了城鎮(zhèn)戶籍。社區(qū)黨支部書記陳玉信說，村里吸引投資120億元開發(fā)了200萬平方米，建起了一大批餐飲、零售、住宿、建材、教育、金融等三產(chǎn)項目，固定資產(chǎn)達300多億元。如今家家戶戶都住上了300多平方米的高層住宅，每月還提供免費的糧、油等，人均年收入超過2.5萬元，可謂“衣食無憂”。

筆者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部對城市經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用，城鎮(zhèn)化的推進也給不少地區(qū)帶來了發(fā)展紅利。一些村鎮(zhèn)及時抓住機會，創(chuàng)新多種形式的集體經(jīng)濟，讓村民過上了比市民還富裕、舒心的日子。

但隨著村民變?yōu)槭忻?，村子改作社區(qū)，村委會變成居委會，一些地方“土地的城市化”沒能縮小城鄉(xiāng)公共服務的巨大差距，并未真正實現(xiàn)“人的城市化”，以土地為主導的城鎮(zhèn)化往往“化地不化人”。

廣州市白云區(qū)既有中心城區(qū)又有農(nóng)村區(qū)域，是廣州最具標本性質的城鄉(xiāng)接合部。白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書記李恒豐說，一個200平方公里的鎮(zhèn)，10多個項目來這里征地。政府收了地就去建項目，卻忽視了農(nóng)民離開土地“上樓”后的生存發(fā)展方式。

一方面，失地農(nóng)民的利益是否得到合理補償常被忽視；另一方面，農(nóng)民依靠土地為生的傳統(tǒng)生存方式，并未隨著土地行政劃歸的改變，真正轉變?yōu)橐宰x書工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農(nóng)村和土地中脫離，也難以完全融入城市，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務和社會權益，“離鄉(xiāng)不離土”的轉化方式，難以給失地農(nóng)民群體提供足夠的可持續(xù)發(fā)展動力。

此外，筆者發(fā)現(xiàn)，土地征用補償造就了一批“一拆致富”的“土豪”，他們中的一些人在突如其來的財富面前迷失了自我。

武漢市東西湖區(qū)某村過去是城市邊緣的一個農(nóng)業(yè)村，村民靠種地和養(yǎng)魚為生，人均年收入不足8千元，超過八成的家庭基本無存款。2010年，拆遷讓村里發(fā)生了巨變，每戶除了建房，還能得到50萬元拆遷款，這相當于一次性拿到了50年的收入。村黨支部書記告訴筆者，突如其來的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化，四五十歲的人大多吃過苦，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂。

拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產(chǎn)，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉(xiāng)接合部內部，逐漸呈現(xiàn)出新的二元分割。

“第三元”身份尷尬

城市進不去，家鄉(xiāng)回不去，在居住地又被區(qū)別對待，外來打工群體逐漸變成了“不城不鄉(xiāng)”的第三元。

來自安徽阜陽的鄭春來在上海九亭鎮(zhèn)居住了6年，夫妻倆租了一間十幾個平方米的小房間，除了床和簡單的桌椅外，雜物幾乎堆滿整個房間。鄭春來告訴筆者，妻子在附近的工廠上班，他自己則每天早晨在路邊賣豆?jié){和煎餅，兩人一年收入不足5萬元，但還是比在老家種田多得多。

“有住、有吃、有錢賺，對于像我們這樣的外來務工人員已經(jīng)不錯了?！编嵈簛碚f?！拔覀儾慌率芸嗍芾?。只要能多賺些錢，讓老人過得好一些，讓兩個孩子上得起學，就心滿意足了。”

筆者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些剛畢業(yè)的大學生和剛進城的年輕人等外來打工者，傾向于選擇生活成本低、交通便利的城鄉(xiāng)接合部為落腳點，作為圓自己大城市夢的墊腳石。

這些外來打工者享受到部分城市公共資源，但始終被排除在市民之外，遭遇“經(jīng)濟吸納，社會拒入”；他們在老家擁有土地，但由于背井離鄉(xiāng)，分享不到家鄉(xiāng)村集體的各種利益；與此同時，在居住地，他們又被排除在當?shù)卮褰M織之外，無法享受與原住民一樣的村集體福利。

焦家灣村社區(qū)是蘭州市城關區(qū)發(fā)展較快的城中村，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見，只能容兩人并肩走過的街道曲折幽深。吳女士是當?shù)卮迕瘢谧约曳孔拥讓娱_了個干洗店，生意很紅火，三層以上的20多個房間全部出租?！拔覀兇鍘缀跫壹叶际切「邔?，房租是一部分主要收入，另外大家還在自家樓下的底層做點兒小生意，捎帶著就掙了錢?！狈孔庖殉蔀楹芏噢r(nóng)民的主要收入來源。

河北省香河縣蔣辛屯派出所所長周山良告訴筆者，當?shù)卮迕窦芯幼『笥胁簧偻鈦砣藛T遷入，他們承租或購買村民的房子居住。雖然都是農(nóng)民，但無法像原住民一樣獲得當?shù)卮寮w經(jīng)濟分紅、搬遷補償款等福利?！霸瓌t上，他們可以享受他們戶口所在村的集體福利，但離開家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接納，其他村民不愿意把村集體收入分給已經(jīng)離開的人?！?/p>

城市進不去，家鄉(xiāng)回不去，在居住地又被區(qū)別對待。如此尷尬的“第三元”身份，讓這些外來打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感。上海松江區(qū)九亭鎮(zhèn)副書記邱瑞云說，城鄉(xiāng)接合部的早期規(guī)劃沒有預見到流動人口大量擁入，承受能力有限，這一群體無法進入城市，在外圍停駐、等待、觀望，久而久之可能成為不穩(wěn)定的社會第三元。

多元化矛盾交織

在城鄉(xiāng)接合部，聚集了城鄉(xiāng)居民之間、政府與群眾之間、原戶籍農(nóng)民與外來人員之間的多元化矛盾。

筆者在采訪中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部正在從過去的快速粗放、追求經(jīng)濟為主，向經(jīng)濟社會平衡協(xié)調發(fā)展轉變。但由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。

由于城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛”現(xiàn)象明顯，遠離了熟人社會，以親緣、地緣結成的幫派特征明顯，甚至取代了相關政府應發(fā)揮的職能。城鄉(xiāng)接合部的弱勢群體在遇到困難和問題時，極少尋求來自體制內正式力量的幫助，或覺得“找政府不是好辦法”，或根本就想不到“政府”，最終加劇了事態(tài)的嚴重性。

北京市房山區(qū)人民檢察院梳理近年來的犯罪案件發(fā)現(xiàn)，流動人口生活圈子以人緣關系為主，主要社會支持來源于在京的有親緣和同鄉(xiāng)關系的人，與居住地的交融并不密切。遇到困難較少找政府，而是第一時間通過親朋好友尋求解決的辦法。

上海寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)黨委副書記沈軼群告訴筆者，以前外來人口聚集在這里，地域觀念非常明顯，有所謂的“安徽幫”“河南幫”“山東幫”“四川幫”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆發(fā)矛盾，不是報警或者找相關部門處理，而是直接動手，打不過就叫老鄉(xiāng)幫忙。

來自江蘇省睢寧縣的在滬務工人員張健說，平時很少與政府部門打交道，感覺當?shù)卣畬ν鈦砣丝谂c對市民的態(tài)度不一樣，外來人口沒人管，找政府也沒有用?！爸灰贿`法犯罪，政府部門沒有人會找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙?！?/p>

多位專家認為，城鄉(xiāng)接合部不能長期“被遺忘”，淪為現(xiàn)代城市治安管理的“死角”，應按照“城鄉(xiāng)一體化”原則標本兼治，以“專業(yè)化”打擊犯罪“職業(yè)化”，逐步建立新型城鄉(xiāng)接合部社會綜合治理體系，讓城鄉(xiāng)接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”。

城鄉(xiāng)分治亟待打破

走進距離上海市中心不到30公里的松江區(qū)九亭鎮(zhèn)金吳村，與上海國際大都市形象形成巨大反差，一個臟亂的內地農(nóng)村集鎮(zhèn)景象橫亙筆者眼前。并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農(nóng)民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。九亭鎮(zhèn)是上海流動人口較多的城鄉(xiāng)接合部，也是我國大量城鄉(xiāng)接合部的一個縮影。

缺乏明確界線和定義的城鄉(xiāng)接合部，并不是政府統(tǒng)一組織建設的城市或農(nóng)村，而是低收入家庭、當?shù)剞r(nóng)民和外來務工人員為生存和發(fā)展自發(fā)形成的區(qū)域，是城市形態(tài)、社會和產(chǎn)業(yè)結構的一種重構。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置，是這里最大的優(yōu)勢。

上世紀80年代以來，我國經(jīng)歷了農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口流動的最大浪潮。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已達到50.6%，城鎮(zhèn)人口首次超過鄉(xiāng)村人口，這樣的發(fā)展速度在世界上名列前茅。

長期存在的城鄉(xiāng)接合部，承載著分流城市垃圾，為城市發(fā)展提供廉價土地、能源、農(nóng)副產(chǎn)品、勞動力等諸多特殊職能。近年來，城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢，被逐步納入城市建成區(qū)的同時，又不斷向外擴展，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部。

位于北京市南四環(huán)的豐臺區(qū)大紅門地區(qū)曾是典型的城鄉(xiāng)接合部，而過去“不城不鄉(xiāng)”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代。四通八達的公共交通網(wǎng)絡，帶動城市“攤大餅”一樣向外擴展，新的城鄉(xiāng)接合部在五環(huán)、六環(huán)外不斷衍生。

筆者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前，城鄉(xiāng)接合部的管理體制還是城鄉(xiāng)分治：在嚴格限制農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權組織負責管理和服務于農(nóng)業(yè)戶籍的村民。

在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對自管人口的社會管理和公共服務職能。在城鄉(xiāng)分治的公共管理模式下，無論是由街道、還是鄉(xiāng)村組織來承擔城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民與居民、本城市戶籍人口和外來流動人口混居地區(qū)的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要支付額外的管理成本。

而要實行農(nóng)村管理體制向城市管理體制的并軌，又面臨著“二元社會結構”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農(nóng)民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城鄉(xiāng)社會分治，不僅形成了重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的社會發(fā)展格局，同時形成了利益不等條件下的工農(nóng)兩大社會集團，使城鄉(xiāng)接合部的各種問題更形嚴重。

因此，有專家指出，解決城鄉(xiāng)接合部“轉型期綜合征”，主要是改革管理體制，實現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉變。這是包括政府組織、社區(qū)組織和社會組織在內的一組社會管理組織的互動式改革，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉換作為政治組織資源整合的突破口，通過建立“居住地治理”模式，將城鄉(xiāng)“二元”分治的鄉(xiāng)街、村居等政治組織在基層社會這個平臺上整合起來。其核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離、農(nóng)居混居”人口全部納入常住社區(qū)的日常管理和服務范疇。通過制度創(chuàng)新，變人口的控制性管理為合作式治理，在社區(qū)范圍內，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務的互動型人口治理模式。