在行政區(qū)劃上,西掌村屬于西火鎮(zhèn),并不屬于后成立的振興新區(qū),但1000多戶村民的戶籍卻被遷到了新成立的振興新區(qū)派出所。村民對(duì)戶籍何時(shí)被遷、為何被遷,均不知情。
“去年年初我到西火派出所給我娃娃上戶口,派出所民警說我的戶口已不歸西火派出所管了,已經(jīng)遷到振興新區(qū)派出所,娃娃得到振興新區(qū)派出所上戶口?!痹谖髡拼宕蹇?,村民敏姬偉向筆者“訴苦”,他不解的是,“戶籍所在地派出所變了,自己卻渾然不知”。據(jù)了解,在行政區(qū)劃上,西掌村屬于山西省長(zhǎng)治市長(zhǎng)治縣西火鎮(zhèn)。
無獨(dú)有偶,去年西掌村村民尤亮到西火派出所給即將上小學(xué)的孩子開具身份證明時(shí),也遇到了同樣的問題:“西火派出所民警告知,如果要開具身份證明需要到新成立的振興新區(qū)派出所辦理。我到振興新區(qū)派出所后發(fā)現(xiàn),我的戶籍證明已經(jīng)變更為長(zhǎng)治縣振興新區(qū)西掌村人?!?/p>
西掌村郭姓副村長(zhǎng)告訴筆者,接到村民相關(guān)情況的反映后,村干部到西火派出所了解情況后得知,西掌村1000多戶村民的戶籍早已被遷到振興新區(qū)派出所。但村民對(duì)戶籍何時(shí)被遷、為何被遷,均不知情。
一時(shí)間,“西掌村村民戶籍被集體遷走”的消息在村民中炸開了花:有的認(rèn)為是村干部背著村民將戶籍賣了;有的認(rèn)為沒有經(jīng)過村民同意擅自將戶籍劃走不合法;還有的認(rèn)為是振興新區(qū)將西掌村的戶籍偷走了。
派出所稱“不知情”
針對(duì)西掌村村民所稱的“戶籍被遷”,筆者向西火派出所求證,派出所管理戶籍的杜姓民警告訴筆者:“西掌村的戶籍確實(shí)已經(jīng)劃到振興新區(qū)派出所了,至于什么時(shí)候遷走的我也不知道,現(xiàn)在都是網(wǎng)上操作,人家(指振興新區(qū)派出所)從網(wǎng)上把戶籍遷走了,我們這邊按規(guī)定從網(wǎng)上注銷就行啦,其他的我們也不知道?!?/p>
振興新區(qū)派出所董姓所長(zhǎng)表示,他于2012年11月到任時(shí),西掌村的戶籍已經(jīng)被劃到振興新區(qū)派出所。對(duì)網(wǎng)絡(luò)戶籍的審批和變更細(xì)節(jié)并不知情。
就戶籍變更前后兩個(gè)派出所提供的信息,尚不能確定西掌村村民戶籍變更的具體時(shí)間。
筆者隨后來到兩個(gè)派出所的上級(jí)派出機(jī)關(guān)——長(zhǎng)治縣公安局了解情況。公安局戶政科一位不愿具名的工作人員告訴筆者,2011年長(zhǎng)治縣公安局根據(jù)縣委縣政府“關(guān)于成立振興新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)”的文件,向長(zhǎng)治市公安局和山西省公安廳寫了請(qǐng)示報(bào)告,成立了振興新區(qū)派出所,隨后得到省公安廳的批準(zhǔn),將西掌村、向陽村、關(guān)家村和郜則掌村4個(gè)村的戶籍從原西火鎮(zhèn)隸屬中剝離,劃到振興新區(qū)派出所。
西掌村村民戶籍變動(dòng)的表面原因似乎被找到:振興新區(qū)派出所設(shè)立,派出所轄區(qū)變動(dòng)引起了戶籍的“自然變動(dòng)”。
村民認(rèn)為“并村設(shè)區(qū)”違法
“振興新區(qū)派出所成立是因?yàn)槌闪⒘苏衽d新區(qū),把我們村納入振興新區(qū)就沒有經(jīng)過民意測(cè)評(píng),沒經(jīng)過我們同意遷戶口就是違法?!睂?duì)“自然變動(dòng)”的說法,部分西掌村村民并不以為然。
上述公安局戶政科工作人員告訴筆者,依據(jù)公安部下發(fā)的《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》和《山西省常住戶口登記管理規(guī)定》的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)原則上與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)設(shè)立公安派出所,戶口登記管理實(shí)行屬地管理。振興新區(qū)派出所是與振興新區(qū)相對(duì)應(yīng)設(shè)立的,管理該轄區(qū)的人口戶籍。
對(duì)于村民提到的“民意測(cè)評(píng)”,該工作人員認(rèn)為,法律并沒有這樣的規(guī)定,振興新區(qū)派出所的設(shè)立是由長(zhǎng)治縣公安局申請(qǐng)、經(jīng)山西省公安廳審批的,程序上沒有問題。在振興新區(qū)派出所成立之前,長(zhǎng)治縣公安局下發(fā)了“長(zhǎng)治縣公安局設(shè)立振興新區(qū)派出所的公告”,履行了告知義務(wù)。
對(duì)此,筆者向多位熟知戶籍管理工作的人士求證,他們給出了相同的答案:戶籍因派出所轄區(qū)變動(dòng)而引起的集體遷移,屬于自然變動(dòng),相應(yīng)的程序?yàn)楣妗?/p>
但在西掌村村民的眼里,即使戶籍遷移在派出所的程序是對(duì)的,但“這件事從根上就錯(cuò)了”——把西掌村劃入振興新區(qū)是違法的。
西掌村郭姓副村長(zhǎng)認(rèn)為,當(dāng)初振興新區(qū)成立時(shí)兼并了旁邊的關(guān)家村、郜則掌村、向陽村和西掌村4個(gè)行政村,對(duì)其他3個(gè)村都征求了意見,但是兼并西掌村時(shí)并沒有征求村民的意見。其他3個(gè)村的人口加起來,才和西掌村的人口差不多(均為1200余人),兼并西掌村是因?yàn)檎衽d新區(qū)成立行政區(qū)劃的人數(shù)不夠。
“振興新區(qū)不是一級(jí)政府”
筆者在長(zhǎng)治市政府向山西省政府《關(guān)于長(zhǎng)治縣設(shè)立振興新區(qū)的請(qǐng)示》(以下簡(jiǎn)稱《請(qǐng)示》)中看到,長(zhǎng)治縣為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,于2010年7月經(jīng)縣委批準(zhǔn)設(shè)立長(zhǎng)治縣西火鎮(zhèn)振興村(原關(guān)家村)、郜則掌村、向陽村、西掌村4個(gè)行政村為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)民新區(qū)——“長(zhǎng)治縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌振興試驗(yàn)區(qū)”(即振興新區(qū))。
《請(qǐng)示》寫道:“該新區(qū)的設(shè)立屬于新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制,并涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域界線的變更?!?/p>
據(jù)振興新區(qū)管委會(huì)副主任王銳軍介紹,山西省政府并未批準(zhǔn)《請(qǐng)示》,振興新區(qū)的性質(zhì)是新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū),并不是一級(jí)政府。振興新區(qū)管委會(huì)確實(shí)沒征求過西掌村村民的意見,因?yàn)檎衽d新區(qū)管理的區(qū)域中并沒有西掌村,西掌村現(xiàn)在仍歸西火鎮(zhèn)管轄,只是村民的戶籍在振興新區(qū)派出所。
王銳軍告訴筆者,振興新區(qū)管委會(huì)的前身是振興集團(tuán)黨委。2009年,長(zhǎng)治縣委將關(guān)家村、郜則掌村、向陽村3個(gè)村黨支部從西火鎮(zhèn)黨委中剝離出來,歸屬振興集團(tuán)黨委,后設(shè)立振興新區(qū),由振興集團(tuán)黨委管理該區(qū)。目前振興新區(qū)下轄的只有上述3個(gè)村。
至于西掌村村民的戶籍為何在振興新區(qū)派出所?王銳軍稱:“當(dāng)時(shí)縣里對(duì)設(shè)立振興新區(qū)的批復(fù)里是包含西掌村的,縣公安局根據(jù)這個(gè)批復(fù),向上級(jí)申請(qǐng)成立振興新區(qū)派出所的管轄范圍里也就包括了西掌村。”
長(zhǎng)治市民政局區(qū)劃地名科姜科長(zhǎng)在接受筆者采訪時(shí)表示:“在縣里設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)必須要省政府批準(zhǔn)。振興新區(qū)管委會(huì)之前也寫過請(qǐng)示,但省里沒有批,所以振興新區(qū)并不是一級(jí)行政區(qū)劃,它在我們民政這塊沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代碼,在組織機(jī)構(gòu)上也沒有相應(yīng)的人大、政協(xié)。但是,派出所是縣公安局的派出機(jī)構(gòu),派出所管轄范圍公安局就能決定,跟民政這塊也沒有關(guān)系?!?/p>
姜科長(zhǎng)補(bǔ)充道:“像振興新區(qū)這樣的情況幾乎在每個(gè)縣都存在,有的叫工業(yè)開發(fā)區(qū),有的叫農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)等,只不過歸口不同,有的在科委,有的在農(nóng)業(yè)局等,這個(gè)是縣里自己就能決定的,不屬于行政區(qū)劃,長(zhǎng)治市的13個(gè)縣市區(qū)都有這種情況。”
“我們不愿到新區(qū)”
在前往西掌村的路上會(huì)途經(jīng)振興新區(qū),目前這兩片相鄰的土地上并無行政隸屬關(guān)系——西掌村的行政區(qū)劃為西火鎮(zhèn)西掌村;而振興新區(qū)與西掌村聯(lián)系的唯一紐帶是戶籍——西掌村村民的戶籍所在地為振興新區(qū)西掌村。
在對(duì)以上問題調(diào)查后,筆者再次來到西掌村,西掌村村民此時(shí)道出了糾結(jié)于戶籍被遷一事的真正原因:“我們不愿意到振興新區(qū),戶口被遷走后,損失了不少:村里的煤礦每年給的分紅沒有了;戶口過去了,可是不讓村里的孩子到振興新區(qū)上學(xué)等。”
有村民告訴筆者,西掌村有一座山西成功集團(tuán)董事長(zhǎng)馬國(guó)利開發(fā)的年產(chǎn)90萬噸的優(yōu)質(zhì)煤礦,煤礦每年會(huì)給村民一定數(shù)額的補(bǔ)助。
至于村民提到的“不讓西掌村的學(xué)齡兒童到振興新區(qū)的學(xué)校上學(xué)”,王銳軍給出的答案是這樣的:“我們的學(xué)校對(duì)周邊的村子都開放,現(xiàn)在也有西掌村的學(xué)生在這邊上學(xué),去年才成立的振興學(xué)校初中部采用寄宿制,免收住宿費(fèi)用,還免費(fèi)發(fā)放校服?!?/p>
“并村設(shè)區(qū)”須經(jīng)村民同意
在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,類似于振興新區(qū)這樣的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)大量涌現(xiàn)。財(cái)經(jīng)時(shí)評(píng)人士蔡經(jīng)平在其文章《農(nóng)村社區(qū)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的務(wù)實(shí)選擇》中指出,新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)是聚集一定行政村范圍內(nèi)的農(nóng)村居民,通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量。
蔡經(jīng)平認(rèn)為,建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)必須尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán),尊重群眾的意愿。
設(shè)立這樣的農(nóng)村社區(qū)需要履行怎樣的法律程序?需要由哪些機(jī)關(guān)審批?是否需要經(jīng)過全體村民的同意?
對(duì)此,筆者采訪了中國(guó)人民大學(xué)憲法與行政法學(xué)副教授王旭。王旭說:“新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)不是一種簡(jiǎn)單的行政村合并,而是具有一定開放性和公共服務(wù)聚合功能的公共空間,目前沒有專門的法律予以規(guī)范,而且也不能行使行政管理職權(quán),本質(zhì)上仍然是村民自治權(quán)的體現(xiàn),因此它的程序最基本的應(yīng)該適用村民委員會(huì)自治法第二十四條關(guān)于‘村民會(huì)議以多數(shù)表決討論通過’這樣的程序?!?/p>
王旭認(rèn)為,從法理上看,全體村民一致同意是其正當(dāng)性基礎(chǔ),因?yàn)椴⒋逶O(shè)區(qū)這涉及到資源、環(huán)境、居住人口等新的組合。
筆者了解到,振興新區(qū)在組建之前,分別在管家村、向陽村和郜則掌村進(jìn)行了民意測(cè)評(píng),98%以上的村民都表示同意并入振興新區(qū)??梢?,如果振興新區(qū)想把西掌村并入,征得村民同意也是其必經(jīng)程序。