成品油價(jià)新機(jī)制問題猶存

中國(guó)實(shí)行新的國(guó)內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制（下稱“新機(jī)制”）一年以來，基本理順了國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，很好地調(diào)動(dòng)了煉油企業(yè)積極性，保障了國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)供應(yīng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行起到了積極作用。

但也要清醒地意識(shí)到，新機(jī)制仍不能客觀反映國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)供需變化。“一刀切”的價(jià)格調(diào)整方式，以及存在的重復(fù)征稅等問題仍較為突出，距離發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的改革目標(biāo)還任重道遠(yuǎn)。

小步快跑

2013年3月26日，國(guó)家推行新的國(guó)內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制，新機(jī)制調(diào)價(jià)周期由過去的22個(gè)工作日縮短到10個(gè)工作日，調(diào)價(jià)門檻由4%下降到50元/噸，并適當(dāng)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格掛靠的國(guó)際市場(chǎng)原油品種。

新機(jī)制執(zhí)行后，最明顯的變化是，油價(jià)調(diào)整由過去的“大步慢走”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〔娇炫堋?。年均調(diào)價(jià)頻率由2009?2012年的5.8次/年，增加至2013年的15次/年，單次平均調(diào)價(jià)幅度由360元/噸降至180元/噸。調(diào)價(jià)頻率增加的同時(shí)，單次調(diào)價(jià)幅度也大幅縮減。

新機(jī)制實(shí)施后，國(guó)內(nèi)汽、柴油定價(jià)變化更加及時(shí)地反映原油加工成本變化。原油價(jià)格在130美元/桶以下時(shí)，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格能較快調(diào)整到位，疏解了煉油企業(yè)的成本壓力。有利調(diào)動(dòng)煉油企業(yè)的生產(chǎn)積極性，資源供應(yīng)明顯增加。2013年國(guó)內(nèi)規(guī)模以上煉油企業(yè)實(shí)現(xiàn)主收入3.47萬億元，利潤(rùn)總額約400億元，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。

此次改革還將過去的“移動(dòng)平均”變成了“算數(shù)平均”，即每次調(diào)價(jià)前的原油價(jià)格僅作為基準(zhǔn)價(jià)使用，不再“移動(dòng)”進(jìn)入新的計(jì)價(jià)期，極大降低了調(diào)價(jià)的可預(yù)期性，投機(jī)商短期內(nèi)囤貨、社會(huì)投機(jī)需求被削弱。

另外，在新機(jī)制實(shí)施的一年多時(shí)間里，消費(fèi)者對(duì)政府調(diào)價(jià)的敏感性和關(guān)注度日益降低，消費(fèi)者已經(jīng)能夠接受和理性看待油價(jià)波動(dòng)。

新老問題

雖然新機(jī)制執(zhí)行一年以來，各方面成效顯著，但也存在著諸多問題有待解決。

新機(jī)制中影響國(guó)內(nèi)成品油定價(jià)變動(dòng)的因素，主要是國(guó)際原油價(jià)格和人民幣兌美元匯率。從波動(dòng)水平看，國(guó)際原油價(jià)格更為重要。新機(jī)制定價(jià)調(diào)整過于依賴國(guó)際原油價(jià)格變化，國(guó)際原油價(jià)格波動(dòng)，反映的是全球原油市場(chǎng)的供需變化，與國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)供需情況并不完全相符，有時(shí)甚至是相違背的。每年的6?9月是國(guó)內(nèi)汽、柴油消費(fèi)旺季，但2013年6?9月，國(guó)內(nèi)汽、柴油價(jià)格3次下調(diào)，累計(jì)下調(diào)幅度超過400元/噸。

新機(jī)制仍延續(xù)以往的國(guó)內(nèi)成品油調(diào)價(jià)方式，即各省區(qū)的汽、柴油最高零售價(jià)在每次調(diào)價(jià)時(shí)均調(diào)整相同幅度。各省區(qū)汽、柴油規(guī)定零售價(jià)的差價(jià)，仍基本保持在1998年國(guó)家開始推行國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格機(jī)制時(shí)的水平。彼時(shí)各省區(qū)汽、柴油零售定價(jià)，采用的是“成本加成”定價(jià)法，即“煉油成本+運(yùn)費(fèi)+企業(yè)利潤(rùn)率”，各省的煉油成本和企業(yè)利潤(rùn)率基本相同。各省區(qū)汽、柴油零售定價(jià)的差異，主要體現(xiàn)在汽、柴油資源由煉廠配送各省區(qū)的運(yùn)費(fèi)差異。當(dāng)時(shí)中國(guó)的油田和煉廠主要集中在東北、西北地區(qū)，導(dǎo)致中國(guó)汽、柴油規(guī)定零售價(jià)呈現(xiàn)“東南高、西北低”的格局。

隨著中國(guó)煉廠分布的逐步合理，國(guó)內(nèi)成品油資源的區(qū)域供需狀況已發(fā)生了根本性改變。截至2013年，華東、華中以及華南地區(qū)煉廠的煉油能力已達(dá)到約2.3億噸，約占全國(guó)煉廠煉油能力的37%。因此，再沿用過去的各省區(qū)之間的汽柴油規(guī)定零售價(jià)差價(jià)已不符合實(shí)際情況。

目前國(guó)內(nèi)成品油消費(fèi)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一。以汽油為例，汽油消費(fèi)稅稅率統(tǒng)一為1388元/噸（合1元/升），對(duì)不同油品標(biāo)準(zhǔn)、不同品號(hào)汽油的消費(fèi)稅征收額度相同，對(duì)不同消費(fèi)者也沒有區(qū)別對(duì)待，尤其是對(duì)非公路用油消費(fèi)者征收成品油消費(fèi)稅有失公允。同時(shí)，在目前汽、柴油作價(jià)公式中，存在對(duì)成品油消費(fèi)稅再次征收增值稅的問題，即重復(fù)征稅問題，其中，汽油消費(fèi)稅重復(fù)征稅236元/噸，柴油消費(fèi)稅重復(fù)征稅160元/噸。以2013年中國(guó)汽、柴油表觀消費(fèi)量大概測(cè)算，該年汽、柴油消費(fèi)稅的重復(fù)征稅總額達(dá)492億元，其中，汽油消費(fèi)稅重復(fù)征稅220億元，柴油消費(fèi)稅重復(fù)征稅272億元。

稅費(fèi)調(diào)節(jié)杠桿

縱觀1998年以來中國(guó)成品油定價(jià)機(jī)制的5次重大改革，可清楚地看到，國(guó)內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制改革是由中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和石油行業(yè)發(fā)展推動(dòng)。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格波動(dòng)中起決定性作用的改革目標(biāo)，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)以市場(chǎng)為取向的價(jià)格形成機(jī)制。

國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，資源性產(chǎn)品價(jià)格改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)取向，逐步放松政府對(duì)資源能源價(jià)格的直接管制，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。建立起既反映國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格變化和企業(yè)生產(chǎn)成本，又考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求關(guān)系的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制。

近期可考慮在現(xiàn)行國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格調(diào)整機(jī)制中，增加能夠反映國(guó)內(nèi)成品油供需狀況的因素，防止出現(xiàn)國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)供需寬松（或緊張），國(guó)家規(guī)定價(jià)格卻反而上漲（或下跌）的情況。

稅費(fèi)調(diào)節(jié)是成品油價(jià)格和管理機(jī)制的重要內(nèi)容之一，也是中國(guó)成品油市場(chǎng)機(jī)制改革的重點(diǎn)。為此，應(yīng)設(shè)置成品油消費(fèi)稅階梯稅率以及消費(fèi)稅抵扣，增強(qiáng)成品油消費(fèi)稅的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)功能。例如，對(duì)于高標(biāo)號(hào)公路用途汽油給予較高的成品油消費(fèi)稅稅率，而對(duì)農(nóng)林牧副漁等非公路用途的成品油免征消費(fèi)稅，充分發(fā)揮成品油消費(fèi)稅引導(dǎo)合理消費(fèi)、有效調(diào)節(jié)收入分配的功能。考慮到汽油、柴油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活用途的不同，建議適當(dāng)提高汽油消費(fèi)稅，嚴(yán)格控制柴油消費(fèi)稅。

可對(duì)目前國(guó)內(nèi)成品油零售最高限價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)指導(dǎo)價(jià)，在規(guī)定的幅度內(nèi)，市場(chǎng)成交價(jià)可圍繞市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)上下波動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)成品油銷售價(jià)格的完全市場(chǎng)化。在配套改革上，應(yīng)本著穩(wěn)步、有序的原則，逐步放開原油和成品油進(jìn)出口管制，可參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際慣例，進(jìn)出口主體要有必要的、較高的資質(zhì)條件，如油庫庫容、接卸設(shè)施、必要庫存量、自有資金等等。