“三規(guī)合一”VS“三國(guó)演義”

3月16日發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)”，將分別隸屬于國(guó)家發(fā)改委、住建部和國(guó)土部編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃落實(shí)到一張藍(lán)圖上，打破部門規(guī)劃自成體系、重復(fù)交叉、眼界不夠的問(wèn)題，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理城市的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)低碳、綠色、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，是新一屆政府有關(guān)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的的內(nèi)在要求。

因此，住建部和國(guó)土部均公開(kāi)表態(tài)把推動(dòng)“三規(guī)合一”作為2014年的重點(diǎn)工作。

3月19日國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土部副部長(zhǎng)王世元表示，國(guó)土部重點(diǎn)要抓好的三個(gè)工作之一就是會(huì)同有關(guān)部門，探索“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在空間上做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。

但據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，住建部早在今年1月下旬就已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，要求以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實(shí)現(xiàn)全縣（市）一張圖。

有意思的是，在申報(bào)試點(diǎn)的過(guò)程中，有意上報(bào)為試點(diǎn)的地方城市，卻陸陸續(xù)續(xù)就試點(diǎn)權(quán)限，向掌握著土地指標(biāo)大權(quán)的國(guó)土部主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了咨詢。

在國(guó)土部看來(lái)，“三規(guī)合一”應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃和城市規(guī)劃實(shí)際是個(gè)“地方性規(guī)劃”，往往是書(shū)記“一言堂”。而土地規(guī)劃是由國(guó)家依據(jù)全國(guó)土地“二調(diào)”結(jié)果下達(dá)重要指標(biāo)，更代表國(guó)家意志。如果不以土地總體利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，“三規(guī)合一”變?yōu)闀?shū)記“一言堂”，就會(huì)走入歧途，還不如部門各自主導(dǎo)，相互之間還能存在一些制約。

目前，國(guó)土部和住建部正在進(jìn)行磋商，希望結(jié)合國(guó)土部土地規(guī)劃對(duì)地方的管控能力和住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃能力，聯(lián)手推動(dòng)“三規(guī)合一”試點(diǎn)。假設(shè)最終協(xié)商不成，國(guó)土部也很可能單獨(dú)選擇縣市開(kāi)展試點(diǎn)。

處于持續(xù)協(xié)商中的上述兩部委更為頭疼的是，國(guó)家發(fā)改委雖然未就推動(dòng)“三規(guī)合一”有公開(kāi)表態(tài)，但顯然也不想放手置身事外。如果說(shuō)住建部門和國(guó)土部門規(guī)劃融合度大，相互間的矛盾還好商量，那么，發(fā)改部門同時(shí)堅(jiān)持以短期的發(fā)展規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)相對(duì)長(zhǎng)期的城市和土地利用規(guī)劃，則讓“三規(guī)合一”推進(jìn)的難度陡增。

“地方的住建部門、國(guó)土部門和發(fā)改部門的工作都是垂直對(duì)上，上級(jí)部門之間沒(méi)有協(xié)調(diào)好，地方的部門也被肢解，工作很難協(xié)作?！边@位地方領(lǐng)導(dǎo)無(wú)奈地表示。

從一些地方實(shí)踐來(lái)看，試行的“三規(guī)合一”編制方式，更多是從技術(shù)層面對(duì)規(guī)劃編制手段進(jìn)行改良。由于三大規(guī)劃地位的變化，直接關(guān)系到主管部門在政府決策層中的地位，關(guān)系到部門權(quán)益，如果“以我為主”的規(guī)劃編制思想不打破，規(guī)劃實(shí)施的可操作性很難得到保障。

因此，推動(dòng)“三規(guī)合一”， 要從頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化部門間協(xié)作關(guān)系，進(jìn)一步厘清部門及各級(jí)政府間的規(guī)劃行政事權(quán)，依據(jù)部門優(yōu)勢(shì)平衡各方利益，真正做到“三規(guī)”編制和實(shí)施一張圖。否則“三規(guī)合一”還將延續(xù)“三國(guó)演義”的現(xiàn)狀。