農(nóng)地確權(quán)發(fā)證三建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)重大決策，對于保護(hù)廣大農(nóng)戶的土地權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村長治久安具有深遠(yuǎn)意義，對于這一耗資巨大且影響廣泛的工程，在推行時(shí)須慎之又慎，如果把握不當(dāng)，容易給后續(xù)相關(guān)工作帶來羈絆。

首先，發(fā)證工作宜在第三輪承包之后再穩(wěn)步推開。

目前，第二輪土地承包期還有十年時(shí)間，而按現(xiàn)行計(jì)劃，完成登記發(fā)證需要五年，這意味著農(nóng)民拿到權(quán)證后，再過五年就要開展第三輪承包，登記發(fā)證要重起爐灶，如此易造成浪費(fèi)。而眼下農(nóng)村耕地占用不均問題非常嚴(yán)重，不重新分地會(huì)影響農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定，因此開展第三輪承包，重新分地勢在必行。

從技術(shù)層面看，由于測量精度原因，承包合同記載的面積與登記發(fā)證的面積難以一致。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)是合同生效，而不是登記生效。如果一定要以登記發(fā)證面積為準(zhǔn)，就需要重新簽訂承包合同，根據(jù)新合同登記發(fā)證，這種做法在實(shí)踐中由于工作量巨大，并不十分現(xiàn)實(shí)。況且一直以來，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算，都是以承包合同記載的面積為準(zhǔn)。如果改用登記發(fā)證面積，就很可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾，給各級政府的工作帶來混亂。

其次，在第三輪土地承包開始前，需認(rèn)真做好登記發(fā)證的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

研究表明，現(xiàn)行三十年承包期容易導(dǎo)致農(nóng)戶的短期行為，不利于耕地資源的永續(xù)利用。按照土地估價(jià)理論，七十年的土地價(jià)格幾乎等于土地所有權(quán)的價(jià)格，這樣既維護(hù)了土地公有制，又充分落實(shí)了承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，是土地公有制的最好實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)保證土地資源的永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展，也符合中央關(guān)于維持土地承包關(guān)系永久不變的精神。

在考慮是否延長承包期限的同時(shí)，還要認(rèn)真研究承包經(jīng)營權(quán)是合同生效還是登記生效。我們認(rèn)為，承包經(jīng)營權(quán)宜采用登記生效。自清末民初以來，中國一直沿用了大陸法系的立法思想和基本原則，而大陸法系有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利所取得的規(guī)定就是采用登記生效。但在現(xiàn)行物權(quán)法體系下，其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利都采用登記生效，只有承包經(jīng)營權(quán)采用合同生效。如果按照合同生效理論就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)悖論，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)權(quán)利登記完全是權(quán)利人的自愿行為，那么也就沒有必要由政府出面，組織開展統(tǒng)一的登記發(fā)證工作。

第三， 要下決心減少登記發(fā)證的時(shí)間和投入成本。

我們認(rèn)為，第三輪土地承包宜采取簽訂合同和登記發(fā)證同步進(jìn)行的方式，同時(shí)確定適當(dāng)?shù)臏y量精度。新一輪土地承包若采取簽訂合同和登記發(fā)證分別進(jìn)行的方式，將不可避免地出現(xiàn)承包合同記載的面積與登記發(fā)證測出的面積不一致的問題，而且重新簽訂合同要五年，登記發(fā)證再五年，會(huì)大幅提高登記發(fā)證的時(shí)間成本。

在測量精度方面，只要在國家土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過開展承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬權(quán)籍調(diào)查，就完全可以滿足登記發(fā)證的需要，從而大大節(jié)省經(jīng)費(fèi)。如果重張旗鼓，采用大比例尺，逐地塊實(shí)地測量，全國恐怕要耗費(fèi)上千億資金，成本投入過大。