美國《不讓一個孩子掉隊法》州棄權(quán)政策探析

摘 要：為了及時免除中小學(xué)教育法規(guī)中的某些障礙性規(guī)定，釋放教育發(fā)展活力，美國于2011年開始實(shí)行《不讓一個孩子掉隊法》的州棄權(quán)政策。該政策以積極支持各州靈活地解除障礙所長來補(bǔ)《不讓一個孩子掉隊法》束縛性所短，同時也為國會出臺新的美國中小學(xué)教育法做前期準(zhǔn)備。這一措施將在美國整個中小學(xué)教育法發(fā)展歷程中扮演承前啟后的角色。因此，深入分析該政策的出臺原因、原則審核、影響等具有深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：美國；《不讓一個孩子掉隊法》；州棄權(quán)政策

作為美國于1965年頒布的《中小學(xué)教育法》（The Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）的第七次修訂案，《不讓一個孩子掉隊法》（NCLB）從2002年實(shí)施以來就一直引導(dǎo)著美國的基礎(chǔ)教育工作。但是，就目前來說，NCLB的實(shí)踐力愈加薄弱，其目標(biāo)承諾也幾近落空。然而，國會遲遲沒有出臺備受期待的新的中小學(xué)教育法案。為了走出美國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的困境，美國聯(lián)邦教育部推出了NCLB州棄權(quán)政策（NCLB Waivers），這是美國通過擺脫NCLB的束縛為各州提供教育改革發(fā)展所需靈活性的改革新舉措。該政策旨在緩解NCLB實(shí)施困境，對美國中小學(xué)教育改革發(fā)揮及時、有效的補(bǔ)救作用，是聯(lián)邦和州應(yīng)對基礎(chǔ)教育發(fā)展形勢所需而做出的合作性反應(yīng)。

一、出臺過程、含義及原因

（一）出臺過程及含義

2011年9月23日，美國總統(tǒng)奧巴馬和聯(lián)邦教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）宣布允許各州請求免除NCLB束縛性的規(guī)定，即NCLB的州棄權(quán)政策。2012年2月9日，阿恩·鄧肯批準(zhǔn)了美國10個州放棄NCLB中關(guān)鍵問責(zé)規(guī)定的申請。一年以后，另外24個州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)的NCLB州棄權(quán)政策獲得準(zhǔn)許[1]。截至2013年5月20日，38個州（包括華盛頓哥倫比亞特區(qū)）被批準(zhǔn)實(shí)施該政策[2]，提出NCLB州棄權(quán)申請而處于審查階段的州（包括波多黎各）共有10個[3]?？v觀這一過程，聯(lián)邦教育部對于NCLB州棄權(quán)政策的態(tài)度呈現(xiàn)出允許、設(shè)法支持、鼓勵的變化。

NCLB的州棄權(quán)政策是指為了滿足各州通過免除NCLB相應(yīng)規(guī)定來激發(fā)教育發(fā)展活力的需求，在遵循ESEA基本原則的規(guī)定下，各州教育部門（SEA）根據(jù)各自的教育發(fā)展情況，自愿地向聯(lián)邦教育部提交放棄NCLB的束縛性規(guī)定，獲取本州教育發(fā)展所需靈活性的個性化申請。聯(lián)邦教育部針對各州的申請組織公開、透明的評論和審核，甚至要求并協(xié)助某些不合格的SEA修改申請，進(jìn)行再次評論、審核，直到該申請獲得通過，最終為申請州能夠擁有更多的彈性發(fā)展空間提供更合適的政策指導(dǎo)，確保申請州能夠更好地為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育。NCLB州棄權(quán)政策在ESEA的第七次修訂案（NCLB）到第八次修訂案正式出臺期間發(fā)揮著橋梁作用，可以被看作是聯(lián)邦教育部和各州促進(jìn)中小學(xué)教育改革發(fā)展而采取的過渡性政策措施。

（二）出臺原因

從NCLB的實(shí)施現(xiàn)狀來看， NCLB的規(guī)定在某種程度上成為了美國各州和地方進(jìn)行教育改革的實(shí)際障礙。例如，美國國際教育協(xié)會批判NCLB過于依賴高風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)測試結(jié)果（要求接受特殊教育和母語非英語的移民學(xué)生參加同樣的州考，用同樣的標(biāo)準(zhǔn)衡量他們是否達(dá)標(biāo)），從而可能給學(xué)校貼上錯誤的標(biāo)簽[4]。美國教育政策研究中心2013年3月對32個NCLB棄權(quán)申請獲準(zhǔn)的州（包括華盛頓哥倫比亞特區(qū)）和6個棄權(quán)申請仍在審核中的州進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示：25個州表示，依據(jù)NCLB要求，有很多學(xué)校被不正當(dāng)?shù)卮_定為“需要改進(jìn)的學(xué)?！盵5]。此外，從2002年以來，美國一直實(shí)施NCLB的做法打破了之前ESEA每五年修訂一次的慣例，這在客觀上也迫切需要各方采取相應(yīng)的措施為國會出臺新的ESEA做鋪墊。

從NCLB州棄權(quán)政策的特點(diǎn)來看，該政策正好及時地為各州提供了增強(qiáng)教育發(fā)展活力的機(jī)會和途徑。第一，獲得NCLB州棄權(quán)政策的州可以擺脫NCLB中那些過于規(guī)范化和帶有懲罰性的規(guī)定，如各州為了讓所有學(xué)生的閱讀和數(shù)學(xué)成績在2013-2014學(xué)年末達(dá)到熟練而制定的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)；為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)而制定適度年度進(jìn)度失敗的學(xué)校和地區(qū)所采取的各種各樣的具體行動措施[6]。第二，NCLB州棄權(quán)政策立足于可靠的調(diào)查基礎(chǔ)。從2009年開始，聯(lián)邦教育部長鄧肯走訪全美進(jìn)行了調(diào)查。在走訪過程中，他所接觸到的家長、教師、校長、學(xué)校董事會成員和州負(fù)責(zé)人都要求獲得更多的靈活性，讓孩子們靈活地做正確的事[7]。美國教育政策研究中心2013年3月對38個申請NCLB州棄權(quán)政策的州的申請動機(jī)調(diào)查顯示：25個州相信，他們的申請將會增強(qiáng)SEA幫助那些需要改進(jìn)的學(xué)校和學(xué)區(qū)的能力；21個州相信，NCLB州棄權(quán)政策將比NCLB在地方控制教育上承擔(dān)更多的責(zé)任；21個州想要一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)制系統(tǒng)；11個州認(rèn)為，NCLB州棄權(quán)政策為他們提供了實(shí)施改革的政治杠桿[8]；反之，沒有申請NCLB州棄權(quán)政策并獲得批準(zhǔn)的州仍要繼續(xù)執(zhí)行之前的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。

二、申請原則及審核

（一）申請原則

申請NCLB州棄權(quán)政策的州必須遵循以下四大原則。[9]

第一，為所有學(xué)生建立“升學(xué)和就業(yè)準(zhǔn)備”標(biāo)準(zhǔn)。各州至少在數(shù)學(xué)、閱讀，或者語言藝術(shù)方面，制定升學(xué)和就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（這可能包括州共同核心標(biāo)準(zhǔn)或由滿足某種條件的各州形成的其他標(biāo)準(zhǔn)和評估）；注重評估質(zhì)量；至少在3～8年級確定測量學(xué)生成績增長的成就標(biāo)準(zhǔn)（比如用來測量個別學(xué)生在兩個或兩個以上時間點(diǎn)的成就變化）。

第二，開發(fā)和實(shí)施差異化的識別、績效問責(zé)制及支持系統(tǒng)。各州必須建立高標(biāo)準(zhǔn)但切實(shí)可行的年度可衡量目標(biāo)（AMOs），這一目標(biāo)包括不同學(xué)區(qū)、不同學(xué)?；虿煌瑢W(xué)生群體的不同目標(biāo)；鑒定兩種表現(xiàn)不佳的學(xué)校，即州內(nèi)表現(xiàn)最差的“優(yōu)先考慮學(xué)?！保╬riority schools）和在校內(nèi)不同學(xué)生群體間存在最大成就差距的“重點(diǎn)學(xué)校”（focus schools），并對這兩組學(xué)校分別制定和實(shí)施適當(dāng)?shù)母深A(yù)政策；識別那些取得高績效或發(fā)展快的受資助學(xué)校，即“獎勵學(xué)?！保╮eward schools）。

第三，開發(fā)和實(shí)施教師和校長評估支持系統(tǒng)。美國聯(lián)邦教育部的州棄權(quán)指南指出，教師和校長評估支持系統(tǒng)應(yīng)該用于持續(xù)改善教學(xué)質(zhì)量；至少以三個業(yè)績水平區(qū)分績效；采用多種措施決定績效，這些措施包括參考學(xué)生成就增長數(shù)據(jù)，開展家長和學(xué)生調(diào)查在內(nèi)的其他實(shí)踐措施；對教師和校長進(jìn)行常態(tài)化評估；提供明確、及時和有效的反饋；用于通知人事決定。

第四，評估和刪除重復(fù)、累贅的州級報告要求。

（二）審核

各州提交的NCLB州棄權(quán)政策申請是否獲得準(zhǔn)許取決于能否通過聯(lián)邦教育部的審核。聯(lián)邦教育部提供有關(guān)NCLB州棄權(quán)計劃的一般指南文件和州申請表，申請者根據(jù)指南要求和各州具體情況填寫申請表并提交聯(lián)邦教育部審核。審核工作由外部同行評議者和教育部工作人員評議者共同參與。評議者就申請者是否能夠及如何實(shí)現(xiàn)所提交的綜合性改進(jìn)措施展開評價。如有必要，每個州有一次機(jī)會向同行評議者和聯(lián)邦教育部工作人員闡明計劃并回答評議者可能提出的任何問題。在此之后，評議者將向聯(lián)邦教育部提供相關(guān)的評論。聯(lián)邦教育部長綜合考慮這些評論之后，再對每個州教育部門做出決定。如果某個州教育部門的申請沒有得到準(zhǔn)許，評議者和聯(lián)邦教育部會把需要改進(jìn)的相關(guān)信息反饋給這個州教育部門。[10]

為了使申請得到批準(zhǔn)，州教育部門要開發(fā)并執(zhí)行嚴(yán)格的綜合性計劃，以改善所有學(xué)生的教育成果、縮小成就差距、增強(qiáng)公平性、提高教學(xué)質(zhì)量。根據(jù)這一過程的持續(xù)改善所需或其他原因，州教育部門可能需要對其申請進(jìn)行修改[11]。如果州教育部門希望修改已經(jīng)被批準(zhǔn)的申請，可以在修正申請不與ESEA靈活性原則相沖突的前提下向聯(lián)邦教育部提交相應(yīng)的修改提議。聯(lián)邦教育部為需要提交修改申請的州提供基本的模板表格，允許各州根據(jù)各自所需進(jìn)行添加。

三、影響

（一）對美國各州政策的影響

NCLB州棄權(quán)政策緊密貼合各州實(shí)際，美國各州教育主管和地方負(fù)責(zé)人對他們選擇的改革道路滿懷希望。美國教育政策研究中心對38個州的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：在申請州棄權(quán)政策之前，相關(guān)政策就已經(jīng)到位的州所占比例為26.3%～86.8%；繼續(xù)實(shí)施各州既有政策而不需要顧慮棄權(quán)因素的州所占比例為13.6%～47.4%；由于州棄權(quán)因素而打算改進(jìn)所要實(shí)施政策規(guī)劃的州所占比例為0～34.2%；在申請的州棄權(quán)政策獲準(zhǔn)之前不打算執(zhí)行任何類似政策的州所占比例為0～31.6%[12]。由此可見，州棄權(quán)政策是在緊密貼合各州實(shí)際政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行的適度修正，不會給各州已然存在的宏觀政策規(guī)劃造成太大的沖擊。州棄權(quán)政策的申請充分發(fā)揮了各州主導(dǎo)教育改革的基礎(chǔ)性作用，各州教育主管和地方負(fù)責(zé)人對他們自己所選擇的改革道路充滿信心，這也緩解了公眾對NCLB的憂慮，有利于更好地落實(shí)基于各州實(shí)踐的教育改革政策。

（二）對美國學(xué)生的影響

NCLB州棄權(quán)政策把美國學(xué)生的發(fā)展放在首要位置，關(guān)注學(xué)生的成長和發(fā)展。為滿足各州的實(shí)際需求，更好地服務(wù)“處于危險中”的學(xué)生，申請州開發(fā)的差異化識別措施、支持教師和校長效能的評估系統(tǒng)等改革措施都有意識地滿足學(xué)生的差異化發(fā)展需求。2013年3月美國教育政策研究中心的調(diào)查結(jié)果顯示：30個州認(rèn)為，升學(xué)和就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)、基于學(xué)生成長的教師和校長評估系統(tǒng)能在很大程度上改善學(xué)生的學(xué)習(xí)；23個州認(rèn)為，差別化的問責(zé)系統(tǒng)將在很大程度上提高學(xué)生的學(xué)習(xí)水平，13個州認(rèn)為該系統(tǒng)會在一定程度上改善學(xué)生的學(xué)習(xí)；各州在通過減少州政府行政要求來提高學(xué)生學(xué)習(xí)水平方面的信心不足，只有3個被調(diào)查州認(rèn)為這將在很大程度上改善學(xué)生的學(xué)習(xí)，而23個州認(rèn)為這在一定程度上可以提高學(xué)生的學(xué)習(xí)水平，只有5個州認(rèn)為該做法根本不會改善學(xué)生的學(xué)習(xí)，7個州表示不好下結(jié)論[13]。從總體上來看，各州非?？春肗CLB州棄權(quán)政策對學(xué)生學(xué)習(xí)發(fā)展的推動作用，尤其是四大原則中的升學(xué)和就業(yè)準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)、基于學(xué)生成長的教師和校長評估系統(tǒng)這兩大原則對學(xué)生學(xué)習(xí)的巨大作用。以NCLB州棄權(quán)政策為指導(dǎo)，各州采取適用于所有學(xué)生的升學(xué)和就業(yè)準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)，旨在為不同的學(xué)生群體設(shè)置具體的目標(biāo)，提高學(xué)校實(shí)現(xiàn)畢業(yè)率等整體目標(biāo)的可操作性。

（三）對完善美國學(xué)校改進(jìn)措施的影響

NCLB州棄權(quán)政策對美國學(xué)校的作用體現(xiàn)在識別學(xué)校和轉(zhuǎn)變表現(xiàn)不佳學(xué)校兩個方面。在識別學(xué)校方面，各州紛紛修改用于確定州內(nèi)哪些表現(xiàn)不佳的學(xué)校需要額外援助和支持的系統(tǒng)。美國教育政策研究中心對38個州的調(diào)研結(jié)果顯示：22個州表示，與NCLB相比，他們的NCLB州棄權(quán)申請中的問責(zé)制系統(tǒng)將會正確地識別需要改善的學(xué)校；13個州表示，會在某種程度上很好地識別這些學(xué)校；沒有一個州認(rèn)為他們的NCLB州棄權(quán)系統(tǒng)的學(xué)校識別作用不如NCLB[14]。各州的反饋信息表明，他們的NCLB州棄權(quán)政策對需要改進(jìn)學(xué)校的識別的可靠度較高。在轉(zhuǎn)變表現(xiàn)不佳學(xué)校方面，實(shí)施NCLB州棄權(quán)政策的州注重學(xué)校處于改進(jìn)過程中的不同側(cè)重點(diǎn)和需求，除了要對接受聯(lián)邦資助之后表現(xiàn)最差的學(xué)校執(zhí)行嚴(yán)格的干預(yù)措施外，還要創(chuàng)建旨在為表現(xiàn)最差學(xué)校提供最充足支持的分層系統(tǒng)。例如，馬薩諸塞州將學(xué)校分為五級，并根據(jù)表現(xiàn)最差學(xué)校的級別分區(qū)；每個區(qū)要對其管轄范圍內(nèi)的每一所學(xué)校負(fù)責(zé)；表現(xiàn)最差的學(xué)校要立即制定和執(zhí)行相關(guān)計劃，在三年內(nèi)通過綜合性干預(yù)來驅(qū)動快速、系統(tǒng)的變化；責(zé)任區(qū)接管那些經(jīng)受過最高水平的干預(yù)而仍長期表現(xiàn)不佳的學(xué)校[15]。總體來說，各州在NCLB州棄權(quán)系統(tǒng)改善NCLB的缺點(diǎn)方面持樂觀的態(tài)度。

（四）對美國教師和校長的影響

各州同意，對教師和校長的評價不能僅基于考試分?jǐn)?shù)來衡量學(xué)生的發(fā)展，評價措施還應(yīng)包括校長觀察、同行評議、課堂工作、家長和學(xué)生的反饋；取消不切實(shí)際的熟練目標(biāo)，各州有多種選擇去設(shè)定宏大但可實(shí)現(xiàn)的年度可衡量目標(biāo)。這也契合美國教師和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在教學(xué)方法和教學(xué)策略上發(fā)揮更大的作用來支持學(xué)生發(fā)展的期待。美國教育政策研究中心的執(zhí)行主任瑪利亞·弗格森（Maria Ferguson）說：“各州相信他們能夠把問責(zé)計劃和將要改善學(xué)生學(xué)習(xí)的其他支持集中起來，他們認(rèn)為這是一個制定問責(zé)制度的真正機(jī)會，因此，他們會在各自州內(nèi)更加有效地工作?！痹诮逃深A(yù)措施方面，州和學(xué)區(qū)以地方實(shí)際和學(xué)生需要為基礎(chǔ)投資那些將會最有效地提高學(xué)生成績的策略，而這需要教師和校長投入更多的時間去學(xué)習(xí)他們責(zé)任范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)、評估支持系統(tǒng)、學(xué)區(qū)和州的問責(zé)制，更多地關(guān)注教師現(xiàn)在所教授的課程及其所要轉(zhuǎn)向的新的評估系統(tǒng)。這些都是教師和校長為實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變而面臨的挑戰(zhàn)。

美國基礎(chǔ)教育這一改革新舉措體現(xiàn)了聯(lián)邦規(guī)范管理和各州靈活調(diào)適的融合互助特點(diǎn)，也體現(xiàn)了國家總體要求和各地區(qū)具體實(shí)施相結(jié)合的特點(diǎn)。這一做法啟示我國，在進(jìn)行教育改革的過程中注意以下四點(diǎn)：一是國家層面的基本規(guī)范性要求和地方層面的科學(xué)靈活性調(diào)適要合理地融合；二是教育改革政策的調(diào)整要注意及時性和實(shí)效性；三是教育政策審核的客觀全面性組織和政策執(zhí)行的主動靈活性參與要有機(jī)協(xié)調(diào)；四是改革要充分尊重學(xué)校的個性化發(fā)展需求，關(guān)注教育整體上的均衡發(fā)展。

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編輯 朱婷婷 李廣平