意大利大學(xué)的自主性與政府統(tǒng)一管理

摘 要：文章結(jié)合對意大利高等教育實(shí)地考察的收獲和對相關(guān)文獻(xiàn)資料的研析，在闡述意大利相關(guān)歷史變革的基礎(chǔ)上，以大學(xué)管理體制、教師聘任與管理、學(xué)位制度與課程、大學(xué)評估為例，分析意大利大學(xué)自主性與政府統(tǒng)一管理的問題，以期為我國高等教育管理改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：意大利大學(xué)；管理體制；自主性；政府統(tǒng)一管理

大學(xué)自治和政府管理是高等教育界的一個研究熱點(diǎn)，具體到意大利這個集權(quán)色彩濃厚的國家，則主要反映在大學(xué)的自主性與政府統(tǒng)一管理的問題上。意大利作為西方大學(xué)的發(fā)源地之一和最早的科學(xué)活動中心，其在大學(xué)的自主性和政府統(tǒng)一管理方面經(jīng)歷過怎樣的變化？近年來的改革又使得這種自主性與政府統(tǒng)一管理實(shí)現(xiàn)了怎樣的平衡？為了學(xué)習(xí)意大利大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，2013年6月21日至7月11日，北京電子科技學(xué)院赴意大利高等教育培訓(xùn)考察團(tuán)對意大利高等教育進(jìn)行了調(diào)研，聽取了意大利歐中教育培訓(xùn)中心副主席布魯諾·格拉賽迪（Bruno Grassetti）對意大利高等教育發(fā)展及改革情況的介紹，訪問了羅馬第一大學(xué)、羅馬第二大學(xué)、錫耶納大學(xué)、博洛尼亞大學(xué)、米蘭大學(xué)、都靈理工大學(xué)、貝加莫大學(xué)、羅馬尼科洛庫薩諾網(wǎng)絡(luò)開放大學(xué)（見表1）。

本文根據(jù)考察所獲，結(jié)合相關(guān)資料，在闡述相關(guān)歷史變革的基礎(chǔ)上，從大學(xué)管理體制、教師聘任與管理、學(xué)位制度和課程、大學(xué)評估等方面分析意大利大學(xué)的自主性與政府統(tǒng)一管理問題。

一、歷史變革

意大利早期的大學(xué)是由學(xué)者聚集探討學(xué)問而自發(fā)組成的團(tuán)體，或者是由修道院創(chuàng)辦的學(xué)校，它們并不直接受政府監(jiān)管，也不隸屬于國家，其運(yùn)營資金主要來源于學(xué)費(fèi)和地方捐贈。不過，大學(xué)所在地的政府一般要支付教授的薪水。

隨著科技的進(jìn)步和城市規(guī)模的擴(kuò)大，滿足新興市民需求的世俗性城市學(xué)校在手工業(yè)行會的推動下應(yīng)運(yùn)而生。在這些新興的學(xué)校里，從校長的遴選和任用、教師的選聘和薪酬，到學(xué)生的入學(xué)和學(xué)費(fèi)等，都由行會和市政當(dāng)局決定[1]。因此，意大利的大學(xué)從開始創(chuàng)建時就面臨著如何平衡大學(xué)自主性和政府管理的問題。從11世紀(jì)到19世紀(jì)中期，意大利的大學(xué)在不斷平衡大學(xué)自主性與行會、教會或地方政府管理中得到發(fā)展。

1861年，意大利王國建立；1870年，整個意大利半島統(tǒng)一，意大利大學(xué)的管理體系發(fā)生了變化。為確保國家統(tǒng)一后共同的民族意識和王國的利益，意大利政府強(qiáng)制結(jié)束了教會或行會對大學(xué)的控制，開始對大學(xué)實(shí)施統(tǒng)一管理。政府決定將各地區(qū)所有高等教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提升至大學(xué)層次，同時將1859年頒布的適用于撒丁王國的教育法應(yīng)用于全國，試圖以此來縮短全國范圍內(nèi)大學(xué)數(shù)量和質(zhì)量上的差距。然而，這種集權(quán)化的管理并未完全實(shí)現(xiàn)，各地區(qū)依然執(zhí)行原有的地方政策。到20世紀(jì)20年代，貝尼托·墨索里尼上臺后，政府很快實(shí)現(xiàn)了對高等教育的集權(quán)化管理，直到第二次世界大戰(zhàn)之后的一段時期，意大利大學(xué)仍未脫離法西斯時代的政府集權(quán)化管理和精英教育的模式。[2]

20世紀(jì)60年代，意大利社會對高等教育迅速增長的需求、學(xué)生運(yùn)動以及來自整個歐洲勞動力市場的競爭壓力，迫使意大利政府于1969年頒布了取消大學(xué)入學(xué)考試的法令，大學(xué)在招生方面有了一定的自主性。20世紀(jì)80-90年代，政府出臺了一系列法令推行高等教育管理體制改革，目的在于轉(zhuǎn)變政府管理體制，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主管理。1999年的博洛尼亞進(jìn)程及2010年的大學(xué)人事制度改革，也使意大利的大學(xué)獲得了更多自主權(quán)。當(dāng)然，為確保大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量和公平，政府也加強(qiáng)了對大學(xué)的統(tǒng)一監(jiān)管。

二、管理體制

意大利大學(xué)管理體制包括政府對大學(xué)統(tǒng)一管理和大學(xué)內(nèi)部管理，其中政府對大學(xué)實(shí)施統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)及其組織職能如表2所示。

意大利主管教育（包括高等教育和基礎(chǔ)教育）和科技工作的最高政府機(jī)構(gòu)是教育、大學(xué)與研究部（MIUR），它于2001年由主管高等教育和科技工作的大學(xué)和科學(xué)技術(shù)研究部與主管基礎(chǔ)教育的學(xué)校部合并而成。表2中所列的四個委員會屬于協(xié)調(diào)咨詢機(jī)構(gòu)，主要進(jìn)行規(guī)劃并實(shí)施專業(yè)性較強(qiáng)的大學(xué)管理工作。另外，全國大學(xué)委員會還設(shè)有各學(xué)科委員會，負(fù)責(zé)教師職稱、聘任等事務(wù)，其成員是來自各大學(xué)的教授及外國專家。

關(guān)于大學(xué)內(nèi)部管理體制，羅馬第一大學(xué)前任校長、主管國際交流的副校長羅伯特·帕斯卡（Roberto Pasca）教授、米蘭大學(xué)國際交流中心的艾吉爾·波卡內(nèi)拉（Egill Boccanera）先生、博洛尼亞大學(xué)副校長卡爾拉·薩拉瓦特拉（Carla Salvaterra）教授都向我們做了詳細(xì)介紹。校長是意大利大學(xué)的最高行政管理者、大學(xué)的法人。按照2010年公布的政府第240號法令，校長實(shí)行任期制，一個任期最多6年且不得連任。校長由教師和學(xué)生組成的聯(lián)合選舉委員會從本校終身教授中選出，再經(jīng)過教育、大學(xué)與研究部審批任命即可上任。副校長由校長任命，任期2年，可以連任兩屆。大學(xué)校長有行政崗位津貼，副校長和校長代表沒有行政崗位津貼。該法令同時還明確了大學(xué)必須設(shè)置董事會和學(xué)術(shù)委員會兩個重要決策機(jī)構(gòu)。董事會負(fù)責(zé)行政、人事和財(cái)政等方面的事務(wù)，并審批預(yù)算；學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)方面的事務(wù)。此外，學(xué)校還設(shè)有審計(jì)委員會、評估委員會等。校內(nèi)師生組成的校長選舉委員會選舉校長，校長組建大學(xué)行政領(lǐng)導(dǎo)班子，這些舉措使大學(xué)在自主性上邁出了關(guān)鍵的一步。同時，大學(xué)內(nèi)部的各個決策機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)都有政府人員或其他校外人員參加，而且在政府的相應(yīng)咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員中又有大學(xué)校長和教授，這就形成了大學(xué)內(nèi)部自主管理與政府統(tǒng)一管理有機(jī)聯(lián)系和動態(tài)平衡的紐帶和橋梁。

三、教師聘任制

（一）大學(xué)的人事自主權(quán)

大學(xué)可以根據(jù)工作需要自主聘用臨時教師，即與大學(xué)簽訂短期（1-2年）合同的合同制教師，這始于1980年公布的政府第380號法令。合同制教師的出現(xiàn)顯示，二戰(zhàn)后意大利的大學(xué)在人事管理上第一次擁有了自主權(quán)，而之前意大利的大學(xué)教師全部屬于公務(wù)員并且是終身制的。1994年，政府第588號法令的公布使得大學(xué)擁有了對副教授及以下職稱教師的晉升和人員錄用的自主權(quán)，但政府的正教授晉升仍由各學(xué)科委員會決定。1997年貝林格改革后，各學(xué)科委員會負(fù)責(zé)編列各學(xué)科的教授合格人選表，各大學(xué)在該表中挑選出合格人選以填補(bǔ)教授的空缺，同時規(guī)定，副教授須流動到其他大學(xué)才能晉升為正教授[4]。這一改革使大學(xué)基本上擁有了除教師編制之外的教師錄用及職稱晉升方面的權(quán)力，但也帶來了一些問題，最突出的問題就是公平性問題，比如，獲得錄用和晉升的教師往往不是水平和能力最高的人。因此，2010年，大學(xué)全面引進(jìn)教師聘任制之后，中央政府又收回了聘任正教授的權(quán)力。

（二）現(xiàn)行教師聘任制度

經(jīng)過2010年的大學(xué)人事制度改革，教師的公務(wù)員身份被徹底取消，臨時教師實(shí)行短期合同制，聘用期1-2年，正式教師中的助教、研究員和副教授聘期一般為5年，正教授則是終身制的。各大學(xué)面向全國甚至全歐盟國家公開招聘，組織副教授及以下職稱教師的競聘，但各級職位的教師數(shù)目由政府統(tǒng)一規(guī)定，正教授的競聘由教育、大學(xué)與研究部統(tǒng)一組織。

另外，教師的職位與職稱分開但等級結(jié)構(gòu)相同，要競聘某級教師職位，必須有相應(yīng)的職稱作為前提。政府統(tǒng)一組織各級職稱（資格）的考試和審核，職稱有效期兩年，過期后要重新參加考試和審核。按照政府的統(tǒng)一規(guī)定，正式教師不得在校外兼職，每位正教授每年必須完成120學(xué)時的教學(xué)任務(wù)。助教主要進(jìn)行研究、教輔工作，經(jīng)過1-2個聘期后才能申請晉升研究員，晉升后則可以向所在學(xué)校申請教學(xué)資格。關(guān)于評價教師工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，無論是職位晉升，還是教學(xué)資格和職稱資格，申請者的科研業(yè)績都受到高度重視。接受我們訪問的博洛尼亞大學(xué)、米蘭大學(xué)等學(xué)校的人員，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“高水平科研支撐高質(zhì)量教學(xué)”的理念。

四、大學(xué)學(xué)制與評估

（一）學(xué)位制度及課程

隨著博洛尼亞進(jìn)程的推進(jìn)和2000年意大利的大學(xué)學(xué)位學(xué)分制度改革，意大利終于建立了與歐盟成員國一致的學(xué)位和學(xué)分制度。首先是“3+2”學(xué)位制度（即本科3年，碩士2年），其中本科、碩士分別要求180和120個學(xué)分。同時引入兩個職業(yè)資格教育：一級專業(yè)碩士（Specializing Master 1 level）和二級專業(yè)碩士（Specializing Master 2 level）教育，其基本目標(biāo)就是加深對專業(yè)知識的認(rèn)知。一級專業(yè)碩士教育招收有學(xué)士學(xué)位的人，二級專業(yè)碩士教育招收有碩士學(xué)位的人，兩者都要求學(xué)員修滿60學(xué)分。值得指出的是，這種專業(yè)碩士教育不再只拘泥于課堂授課，還包括了在機(jī)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)的實(shí)習(xí)實(shí)踐。

為我們做相關(guān)介紹的都靈理工大學(xué)副校長詹弗蘭科·卓吉亞（Gianfranco Chiocchia）教授反復(fù)強(qiáng)調(diào)，一級專業(yè)碩士和二級專業(yè)碩士本身都是職業(yè)教育，學(xué)生最后獲得的不是學(xué)位而是職業(yè)資格。一些特殊的專業(yè)，如醫(yī)學(xué)、教育和法律等，在碩士階段完成后還有一個系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)階段，要求最低學(xué)習(xí)兩年，修滿300-360個學(xué)分才能畢業(yè)，并獲得從事相關(guān)工作必需的專業(yè)文憑。博士學(xué)位是意大利高等教育的最高階段，學(xué)制3-4年，入學(xué)需持有碩士畢業(yè)證書并通過入學(xué)考試。意大利高等教育系統(tǒng)包括學(xué)術(shù)與職業(yè)兩類教育，呈現(xiàn)多級立體交叉結(jié)構(gòu)（見圖1）。

除了學(xué)位模式和學(xué)分的統(tǒng)一要求外，教育、大學(xué)與研究部還核準(zhǔn)了“學(xué)位課程群”（類似于我國的專業(yè)），其中本科有42個課程群，碩士有104個，旨在確保不同大學(xué)在同一專業(yè)人才培養(yǎng)的質(zhì)量上保持一致，促進(jìn)學(xué)生流動。每個學(xué)位課程群包括6類課程[5]。各大學(xué)只能根據(jù)政府所列的課程群開設(shè)新專業(yè)，構(gòu)建相應(yīng)專業(yè)的課程體系。

大學(xué)的自主性更多表現(xiàn)在舉辦不同層次和類型的教育，無論是本科、碩士或博士教育，還是學(xué)術(shù)學(xué)位的教育或是職業(yè)資格的培訓(xùn)。羅馬尼科洛庫薩諾網(wǎng)絡(luò)開放大學(xué)是一所近幾年剛建成的私立大學(xué)，據(jù)其政治科學(xué)系主任介紹，該校也有多個博士點(diǎn)，同樣重視科研和校企合作及國際合作。該校已通過本國認(rèn)證及歐盟的認(rèn)可，目前正準(zhǔn)備申請美國高等教育認(rèn)證。這顯然與名稱上類似的我國的開放大學(xué)有很大不同。

（二）評估體系

1993年，意大利各大學(xué)根據(jù)國家第537號法令開始建立校內(nèi)評估機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)收集分析大學(xué)的科研、教學(xué)、管理等方面的信息，并根據(jù)中央一級評估機(jī)構(gòu)提供的指南確定評估參數(shù)，每年至少提供1次大學(xué)自評報(bào)告。1996年，中央一級評估機(jī)構(gòu)——大學(xué)系統(tǒng)評估監(jiān)察組成立，1999年該機(jī)構(gòu)更名為全國大學(xué)評估委員會（CNVSU）。2007年，意大利政府將全國大學(xué)評估委員會與科研評估指導(dǎo)委員會合并，建立了全國高等教育與研究評估署（ANVUR）[6]。至此，意大利建立了中央級和校級共存、既評科研又評教學(xué)和管理的立體交叉式大學(xué)評估體系。

校內(nèi)評估機(jī)構(gòu)的自評報(bào)告是中央一級大學(xué)評估機(jī)構(gòu)工作的依據(jù)和基礎(chǔ)，而中央一級評估結(jié)果與政府對大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入及其他資源分配直接相關(guān)，因此，各大學(xué)對評估工作非常重視。這種立體交叉的大學(xué)評估體系既保證了大學(xué)在自身評價上的自主權(quán)，也實(shí)現(xiàn)了政府對大學(xué)進(jìn)行間接、綜合的質(zhì)量管理職能。

五、啟示

意大利的高等教育并非盡善盡美，也存在許多問題。這個有著近千年大學(xué)文化積淀的教育強(qiáng)國不斷推出新的教育政策，以保證本國高等教育始終處于一流水平。從深厚的文化底蘊(yùn)和高等教育制度來看，我國與意大利有許多可比性，在客觀上保障了我國借鑒意大利經(jīng)驗(yàn)的可行性。

（一）高等教育宏觀管理體制改革

1.建立兼具統(tǒng)一性和開放性的高等教育系統(tǒng)

在意大利及其他高等教育發(fā)達(dá)的國家，高等教育系統(tǒng)與大學(xué)系統(tǒng)基本一致，只有大學(xué)才具有授予學(xué)位的權(quán)力。在我國除了大學(xué)之外，黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、醫(yī)院、銀行等機(jī)構(gòu)所屬的一些研究部門也可以授予學(xué)位，因此，外國人會覺得疑惑，怎么中國的企業(yè)也能授予碩士或者博士學(xué)位？我國高等教育的復(fù)雜布局，是相關(guān)管理及協(xié)同創(chuàng)新難度大的主要客觀原因之一。雖然隨著中國科學(xué)院大學(xué)開始招收本科生，這種局面有好轉(zhuǎn)跡象，但政府須進(jìn)一步引導(dǎo)非大學(xué)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)做出選擇，通過機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革實(shí)現(xiàn)這種選擇：要么變?yōu)榇髮W(xué)，要么放棄學(xué)位教育，以建立易于統(tǒng)一管理的由大學(xué)構(gòu)成的高等教育系統(tǒng)。

另外，我國大學(xué)被嚴(yán)格區(qū)分成研究型、教學(xué)型、高職院校及成人高校等不同層次。政府應(yīng)引導(dǎo)大學(xué)打破傳統(tǒng)制度的羈絆，允許大學(xué)既可以舉辦研究生教育，又可以舉辦各種職業(yè)培訓(xùn)，同時加大政府對大學(xué)質(zhì)量的宏觀監(jiān)督，努力建設(shè)多層次的科研和人才培養(yǎng)體系，真正實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的大學(xué)自主性。

2.建立科研與教育一體化的管理和質(zhì)量保障體系

首先是政府的科技管理機(jī)構(gòu)與高等教育管理機(jī)構(gòu)的問題。意大利政府的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)從建立之初就是科教管理一體的。我國科技部與教育部是國務(wù)院的不同部門，從各級政府到大學(xué)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)工作分工也是如此。這種管理體系客觀上導(dǎo)致我國科教管理上各自為政的局面。因此，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，只有完善的管理系統(tǒng)，大學(xué)內(nèi)部的改革才能得到保障。

其次是我國高等教育的外部質(zhì)量保障系統(tǒng)問題。意大利政府具有完善的科教一體的大學(xué)評估系統(tǒng)，而我國的大學(xué)評估是科教分離的。教學(xué)評估由教育部所屬部門負(fù)責(zé)，一些“非官方機(jī)構(gòu)”的大學(xué)排名則圍繞科研學(xué)術(shù)指標(biāo)進(jìn)行。在這次訪問中，意大利多所大學(xué)都引用了上海交通大學(xué)的大學(xué)評估排序結(jié)果以證明自己的實(shí)力，足見我國民間機(jī)構(gòu)對大學(xué)的評估在國際上已具有一定的影響力。我國應(yīng)借鑒意大利的經(jīng)驗(yàn)，建立起對大學(xué)科研和教學(xué)一體化的評估體系，這也是政府進(jìn)行科學(xué)管理、更廣泛服務(wù)民眾的有效之路。

（二）大學(xué)內(nèi)部管理體制改革

1.加強(qiáng)高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)和完善校內(nèi)決策和咨詢機(jī)構(gòu)

首先，我國校長負(fù)責(zé)制與意大利大學(xué)的董事會和校長法人制度具有一定的可比性。意大利大學(xué)校長一個任期最多6年且不能連任，董事會除了校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)生外也有校外成員，這種體制對于平衡權(quán)力、科學(xué)決策等具有很大意義。我國類似的改革也已起步，關(guān)于新的高校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程和教育部屬高校校級領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行任期制的文件已于2014年3月生效，這些規(guī)程和文件以后能否有效實(shí)施并推廣，將成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。

其次，意大利大學(xué)的校內(nèi)評估機(jī)構(gòu)是由校內(nèi)外相關(guān)專家和一般事務(wù)人員組成的兼具學(xué)術(shù)研究和校內(nèi)外聯(lián)絡(luò)職能的咨詢機(jī)構(gòu)。我國高校內(nèi)部的評估類機(jī)構(gòu)應(yīng)改變以前單純的事務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，引進(jìn)校內(nèi)外相關(guān)專家，對校內(nèi)質(zhì)量保障體系的建設(shè)，溝通外部質(zhì)量保障系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查研究與實(shí)踐活動，真正發(fā)揮政策咨詢的作用。

2.強(qiáng)調(diào)科研對教學(xué)的支柱作用，完善教師的聘任、管理與評價制度

首先，堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)“高水平科研支撐高質(zhì)量教學(xué)”的原則，依此管理評價教師的工作，處理好職稱、聘任等問題。大學(xué)對教師申請職稱不附加學(xué)術(shù)業(yè)績之外的任何條件，對崗位聘任堅(jiān)持以相應(yīng)職稱為前提條件，組織各種評審委員會和聘任委員會，真正做到“評委是專家”，提高校外專家比例，以保證評審過程和結(jié)果的客觀性。對單純的“教學(xué)型”教師，大學(xué)不能歧視，更不能一味“扶庸”，應(yīng)以制度和輿論引導(dǎo)他們對自己的工作進(jìn)行反思，啟發(fā)他們將自己的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)表達(dá)出來，從而使他們的教學(xué)由自發(fā)變?yōu)樽杂X，走上教學(xué)科研之路。

其次，實(shí)行教學(xué)資格審查制度，引導(dǎo)青年教師對職業(yè)生涯進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。目前，我國對新教師的上崗培訓(xùn)較為簡單，博士或碩士畢業(yè)后直接授課的現(xiàn)象屢見不鮮，這不利于教師與學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我國大學(xué)應(yīng)借鑒意大利大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行最低科研積累年限和教學(xué)資格審查制度。新教師可以針對就職院校情況，結(jié)合自己的學(xué)位論文，進(jìn)行科研工作，同時通過輔助教授教學(xué)以積累教育教學(xué)的方法和經(jīng)驗(yàn)，到條件成熟時再開始從事教學(xué)工作，這樣做既有益于新教師自身學(xué)術(shù)視野的擴(kuò)大，又有利于大學(xué)的人才培養(yǎng)。

注釋：

①未找到該校師生人數(shù)的相關(guān)數(shù)據(jù)。

②資料來源：都靈理工大學(xué)副校長詹弗蘭科·卓吉亞（Gianfranco Chiocchia）教授、博洛尼亞大學(xué)博士馬科·馬基雅維利（Marco Macchiavelli）的介紹。

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編輯 王俊烽 李曼玲