美國(guó)對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)：聯(lián)邦政府教育政策進(jìn)展述評(píng)

編者按：美國(guó)外交關(guān)系協(xié)會(huì)（Council on Foreign Relations，CFR）是美國(guó)政府的重要智囊團(tuán)。該協(xié)會(huì)成立90周年時(shí)啟動(dòng)了“重振美國(guó)計(jì)劃”（Renewing America），得到了伯納德和艾琳·施瓦茨基金（the Bernard and Irene Schwartz Foundation）的部分資助。其中，教育領(lǐng)域是該計(jì)劃關(guān)注的重點(diǎn)之一。2013年6月，CFR發(fā)布了美國(guó)聯(lián)邦政府教育政策報(bào)告。這份長(zhǎng)達(dá)27頁(yè)的報(bào)告指出，美國(guó)社會(huì)各階層之間日益擴(kuò)大的學(xué)業(yè)成就差距導(dǎo)致了美國(guó)教育系統(tǒng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的降低。本刊特約譯者上海師范大學(xué)胡仲勛對(duì)該報(bào)告的部分內(nèi)容進(jìn)行編譯，以饗讀者。

一、前言

美國(guó)教育系統(tǒng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力已今不如昔。其他發(fā)達(dá)國(guó)家正奮起直追，一些國(guó)家在高中教育和高等教育的完成率上已超越美國(guó)，且生均支出更低。美國(guó)在與其他國(guó)家的比較中尤顯窘迫的是較低的學(xué)前教育入學(xué)率和較高的大學(xué)輟學(xué)率。但美國(guó)教育系統(tǒng)真正的病灶也是其最大的競(jìng)爭(zhēng)弱點(diǎn)是——不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體學(xué)生之間在學(xué)業(yè)成就方面巨大且不斷加深的差距，這種差距很早便開(kāi)始并伴隨學(xué)生的整個(gè)學(xué)習(xí)生涯。

人力資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要且長(zhǎng)期的動(dòng)力。熟練工人擁有更高的生產(chǎn)效率和創(chuàng)造性。經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律表明，長(zhǎng)期來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的平均教育水平每提高一年，其經(jīng)濟(jì)水平就會(huì)相應(yīng)增長(zhǎng)3～4個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)價(jià)值的增長(zhǎng)很大程度上以知識(shí)為基礎(chǔ)。教育，特別是高等教育，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和個(gè)人收入來(lái)說(shuō)也變得非常重要。在某種程度上，勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)越過(guò)國(guó)界，那些具有高附加值的知識(shí)型工作的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)只會(huì)越來(lái)越激烈。

歷史上，聯(lián)邦政府在美國(guó)教育系統(tǒng)中的作用一直是幫助貧困學(xué)生。固化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位對(duì)學(xué)生成就的影響越來(lái)越大，這使得聯(lián)邦政府的這一作用比以往任何時(shí)候都更為重要。

奧巴馬政府已經(jīng)制定了雄心勃勃的教育議程。在執(zhí)政早期，奧巴馬承諾到2020年，美國(guó)將再次擁有全世界最高的高等教育畢業(yè)率。2009年的一攬子刺激計(jì)劃（stimulus package）使聯(lián)邦教育部的支出在一年之內(nèi)增長(zhǎng)了3倍，增幅高出其他任何聯(lián)邦議程。K-12教育激勵(lì)措施（K-12 education iniatives）則再次聚焦于對(duì)最劣勢(shì)、最薄弱學(xué)校的改革，以及那些最有希望提升教育質(zhì)量的研究領(lǐng)域。奧巴馬繼續(xù)推行問(wèn)責(zé)制，同時(shí)試圖通過(guò)更好的途徑來(lái)衡量和評(píng)價(jià)教育質(zhì)量。盡管存在激烈的黨派之爭(zhēng)，但共和黨人和民主黨人顯然已經(jīng)在教育政策方面基本達(dá)成一致。

二、美國(guó)教育現(xiàn)狀

美國(guó)教育正在失去其國(guó)際領(lǐng)先的地位。美國(guó)55～64歲人群的高中和中學(xué)后教育畢業(yè)率在經(jīng)合組織國(guó)家排名中分別為第一位和第三位；美國(guó)25～34歲人群的這一比例分別為第十位和第十三位。顯然，其他國(guó)家正在提升本國(guó)高中和大學(xué)的普及率，而美國(guó)卻止步不前。

年輕的美國(guó)人并沒(méi)有在其父輩的基礎(chǔ)上取得重大進(jìn)展。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同，進(jìn)入美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一代人的受教育程度反而不及退出市場(chǎng)的一代。當(dāng)前的高中畢業(yè)率掩蓋了高中同等學(xué)力的增長(zhǎng)趨勢(shì)。高中同等學(xué)力的畢業(yè)生所獲得的收入與高中輟學(xué)者相當(dāng)（見(jiàn)圖1）。

而在國(guó)際上，美國(guó)在教育這場(chǎng)賽跑中的起點(diǎn)（學(xué)前教育注冊(cè)率）已經(jīng)落后，在終點(diǎn)（中學(xué)后教育按時(shí)畢業(yè)率）同樣落后。

雖然美國(guó)的入學(xué)率一直在增長(zhǎng)，在過(guò)去的十年間翻了將近一番，但學(xué)前教育卻遠(yuǎn)沒(méi)有其他發(fā)達(dá)國(guó)家普及。在英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本，幾乎所有的4歲兒童都會(huì)接受學(xué)前教育，韓國(guó)最近通過(guò)立法強(qiáng)制普及學(xué)前教育。然而，只有69%的美國(guó)4歲兒童進(jìn)入幼兒園就讀。

美國(guó)比較擅長(zhǎng)讓高中畢業(yè)生接受中學(xué)后教育，卻不擅長(zhǎng)讓他們畢業(yè)并取得中學(xué)以上學(xué)位。美國(guó)高校入學(xué)率顯著上升，畢業(yè)率卻一直沒(méi)有起色。1980年，只有50%的高中畢業(yè)生能夠在兩年內(nèi)進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)深造，現(xiàn)在，這一比例接近70%，而將近一半的大學(xué)生入學(xué)6年之后仍未畢業(yè)——按時(shí)畢業(yè)率比1980年還低。美國(guó)高等教育入學(xué)率高于國(guó)際平均水平，卻同時(shí)擁有發(fā)達(dá)國(guó)家最高的輟學(xué)率。

（一）考試成績(jī)：穩(wěn)中有升卻敗于他國(guó)

在考試成績(jī)方面，美國(guó)學(xué)生一直表現(xiàn)平平。國(guó)家教育進(jìn)展評(píng)估成績(jī)比以往有所提高，但進(jìn)步幅度很小，且集中在小學(xué)階段和數(shù)學(xué)方面。在國(guó)際測(cè)試中，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的同齡人相比，美國(guó)K-12教育階段學(xué)生一直處在或低于平均水平。在核心課程領(lǐng)域，美國(guó)學(xué)生的測(cè)試成績(jī)不如其他國(guó)家學(xué)生表現(xiàn)好，但他們?cè)谧孕判恼{(diào)查中得分較高——一種存在缺點(diǎn)的特質(zhì)，也是一種與企業(yè)家精神高度相關(guān)的特質(zhì)。

（二）經(jīng)費(fèi)支出：穩(wěn)中有降卻總量充足

美國(guó)在其教育系統(tǒng)投入了大量資金，包括公共和私人資金。鑒于其相對(duì)財(cái)富，K-12教育的生均支出與其他經(jīng)合組織國(guó)家大致相當(dāng)。然而，美國(guó)的高等教育開(kāi)支卻非常大——高出經(jīng)合組織國(guó)家平均水平1/3。

美國(guó)教育資金的支出領(lǐng)域也不同。相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)的教育資金在直接教學(xué)方面支出較少，而在學(xué)校建筑和場(chǎng)地、課外活動(dòng)、學(xué)生生涯規(guī)劃以及咨詢(xún)服務(wù)方面支出較多。

美國(guó)教育系統(tǒng)歷來(lái)效率低下，其表現(xiàn)之一便是成本的增長(zhǎng)并未帶來(lái)相應(yīng)的質(zhì)量的改善。直到經(jīng)濟(jì)衰退前，美國(guó)的K-12教育預(yù)算一直穩(wěn)步上升，比1980年翻了將近一番。經(jīng)濟(jì)衰退后，預(yù)算的削減使公立大學(xué)雪上加霜：國(guó)家生均經(jīng)費(fèi)在過(guò)去十年間下降了1/4，已低于1980年的水平。成本負(fù)擔(dān)通過(guò)急劇增長(zhǎng)的學(xué)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁于學(xué)生個(gè)人（見(jiàn)圖2）。

美國(guó)學(xué)生支付著世界上最高昂的學(xué)費(fèi)。受通貨膨脹影響，美國(guó)四年制公立大學(xué)的平均學(xué)雜費(fèi)與1982年相比增長(zhǎng)了357%，過(guò)去五年間增速最快。學(xué)生債務(wù)隨之迅速增長(zhǎng)，學(xué)生總債務(wù)現(xiàn)已超過(guò)1萬(wàn)億美元——這是同樣受過(guò)大學(xué)教育的55～64歲的美國(guó)人從未面臨過(guò)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）教育體系：不平等仍為最大問(wèn)題

美國(guó)有許多教育卓越的地區(qū)。例如，假設(shè)作為國(guó)家參與世界排名，馬薩諸塞州和明尼蘇達(dá)州的四年級(jí)數(shù)學(xué)和科學(xué)成績(jī)能夠躋身世界前六位。在15歲兒童中，亞裔美國(guó)人是世界上閱讀素養(yǎng)最高的群體，美國(guó)白人僅次于芬蘭人和新西蘭人排在第三位。美國(guó)擁有6所世界排名前十的大學(xué)。最頂尖大學(xué)的輟學(xué)率已降至歷史低點(diǎn)。美國(guó)在諾貝爾獎(jiǎng)獲得者數(shù)量方面的優(yōu)勢(shì)地位沒(méi)有國(guó)家能夠撼動(dòng)。在哈佛商學(xué)院校友調(diào)查中，高水平大學(xué)被評(píng)為美國(guó)的首要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

然而，美國(guó)并非整體上擁有如此優(yōu)秀的教育。雖然每個(gè)人——黑人、白人，富人、窮人——的考試成績(jī)都比上一代更優(yōu)秀，并且擁有更多進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會(huì)，但富裕學(xué)生受益更多。低收入家庭的學(xué)生和高收入家庭的學(xué)生基于標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試的成績(jī)差距比“嬰兒潮”時(shí)代擴(kuò)大了75%。令人驚訝的是，當(dāng)學(xué)生剛開(kāi)始就讀小學(xué)時(shí)，這些差距便已存在，而且差距會(huì)貫穿整個(gè)中學(xué)階段，并延伸到高等教育階段。在美國(guó)，父母的財(cái)富對(duì)學(xué)生成績(jī)的影響比其他發(fā)達(dá)國(guó)家都要大。

在一流大學(xué)的招生過(guò)程中，美國(guó)富人擁有優(yōu)勢(shì)，他們的孩子越來(lái)越集中于最好的學(xué)校。來(lái)自收入最高家庭（20%）的學(xué)生比來(lái)自收入最低家庭（20%）的學(xué)生進(jìn)入頂尖大學(xué)的概率高出8倍。

不同于以往的是，種族不再是獲得學(xué)術(shù)成就的阻礙。事實(shí)上，擁有很強(qiáng)學(xué)術(shù)能力的富有的黑人學(xué)生比同樣富有但學(xué)術(shù)能力稍差的白人學(xué)生更有可能進(jìn)入精英大學(xué)就讀。但在現(xiàn)實(shí)中，富有的黑人并不多，因?yàn)樨?cái)富與種族密切相關(guān)。現(xiàn)在，黑人學(xué)生進(jìn)入頂尖高校的可能性比20世紀(jì)80年代更低。低收入家庭的學(xué)生越來(lái)越集中于社區(qū)學(xué)院和二線學(xué)校。

投入的不平等在一個(gè)人的童年時(shí)期就已顯現(xiàn)：富人和受過(guò)良好教育的父母能夠投入更多的時(shí)間和金錢(qián)用于孩子的早期教育——甚至比過(guò)去幾代人投入得更多。

投入的不平等在K-12教育階段繼續(xù)存在。美國(guó)大部分地區(qū)都存在教育投資差異，這是因?yàn)橛脕?lái)支付K-12公立學(xué)校教育的大部分收入都依賴(lài)于地方財(cái)產(chǎn)稅。大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家都將資源更多地投入到低收入地區(qū)，而美國(guó)則恰恰相反。

投入的不平等也存在于大學(xué)層面。20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)最頂尖大學(xué)的生均年度支出的增幅是最差大學(xué)的兩倍。1967年，最頂尖大學(xué)和最差大學(xué)的生均年度支出的差距是1.35萬(wàn)美元；2006年，這一差距是8萬(wàn)美元。生均年度支出的差距在一定程度上造成了大學(xué)教育質(zhì)量的差距。頂尖大學(xué)的按時(shí)畢業(yè)率較高，畢業(yè)生的薪資更高且他們更有可能繼續(xù)攻讀更高學(xué)位。

社區(qū)學(xué)院對(duì)美國(guó)高等教育按時(shí)畢業(yè)率下降負(fù)有主要責(zé)任。據(jù)估計(jì)，2/3的下降是由于資源不足。按學(xué)士學(xué)位的擁有率排名，美國(guó)僅次于荷蘭排名第二。美國(guó)主要是在副學(xué)士學(xué)位（或中等技能）領(lǐng)域落后于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——排名僅為十六位。然而，美國(guó)就業(yè)率的增長(zhǎng)更需要中等技能學(xué)歷而非高技能或低技能學(xué)歷。美國(guó)中學(xué)后教育輟學(xué)率隨著學(xué)歷等級(jí)的逐級(jí)下降而不斷上升——58%的本科學(xué)生可以按時(shí)完成學(xué)業(yè)，而只有28%的副學(xué)士學(xué)位階段學(xué)生能夠按時(shí)完成。學(xué)歷每下降一個(gè)等級(jí)，低收入學(xué)生的比例便有所增加（見(jiàn)圖3）。

要想獲得一份高薪的工作，完成大學(xué)學(xué)業(yè)比以往任何時(shí)候都更為重要。20世紀(jì)70年代，所有凈就業(yè)增長(zhǎng)（net job growth）均集中在要求大學(xué)學(xué)歷以上的工作。大學(xué)畢業(yè)生的平均收入更高，他們失業(yè)的可能性也比大學(xué)輟學(xué)者和高中畢業(yè)生更小。

過(guò)去十年間，越來(lái)越多的美國(guó)人認(rèn)識(shí)到，要在當(dāng)今世界獲得成功就要擁有大學(xué)文憑。美國(guó)教育系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)是，要使更多的低收入群體、弱勢(shì)群體、少數(shù)族裔學(xué)生進(jìn)入高中并繼續(xù)參與中學(xué)后競(jìng)爭(zhēng)，以及要將高等教育成本和學(xué)費(fèi)限制在可控范圍內(nèi)。

三、幼兒早期教育階段①

盡管美國(guó)的學(xué)前教育入學(xué)率低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但增長(zhǎng)速度非常快，尤其是州立學(xué)前教育項(xiàng)目的增長(zhǎng)。1980年以來(lái)，提供學(xué)前教育項(xiàng)目的州從8個(gè)增至39個(gè)。近1/4的美國(guó)4歲兒童未接受學(xué)前教育。

（一）學(xué)前教育的收益

優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育可以提升學(xué)生的成績(jī)，尤其是貧困學(xué)生的成績(jī)。在示范性學(xué)前教育項(xiàng)目中，利用集成型教學(xué)技術(shù)，弱勢(shì)學(xué)生的留級(jí)幾率會(huì)降低，他們更有可能從高中畢業(yè)，并繼續(xù)完成中學(xué)后教育，在以后的生活中，他們的犯罪概率更低，收入更高，并擁有更為穩(wěn)定的生活。據(jù)保守估計(jì)，在此類(lèi)示范性項(xiàng)目中，每投入1美元就可獲得3美元的收益。

（二）聯(lián)邦政府在學(xué)前教育中的角色

聯(lián)邦政府在學(xué)前教育中的角色呈多樣化。聯(lián)邦政府直接為“起點(diǎn)計(jì)劃”（Head Start）提供資金支持，這一計(jì)劃主要針對(duì)低收入群體子女的學(xué)前教育。聯(lián)邦政府還向州和低收入家庭提供補(bǔ)助金以幫助他們支付幼兒保育費(fèi)用，同時(shí)向所有家庭推出一種針對(duì)幼兒保育的稅收信貸。上述資金是聯(lián)邦政府每年200億美元的兒童早期教育支出的主要來(lái)源。

（三）奧巴馬的學(xué)前教育議程：聚焦質(zhì)量而非資金或入學(xué)機(jī)會(huì)

奧巴馬政府試圖在不增加基線資金（baseline funding）或擴(kuò)大入學(xué)機(jī)會(huì)的情況下提高學(xué)前教育的質(zhì)量。在對(duì)“起點(diǎn)計(jì)劃”的改革中，教師質(zhì)量得到特別重視。示范性項(xiàng)目普遍雇用曾接受良好培訓(xùn)的教師，并給予他們豐厚報(bào)酬，同時(shí)保持較低的生師比。到2014年，“起點(diǎn)計(jì)劃”中的半數(shù)教師必須持有學(xué)士學(xué)位。

一攬子刺激計(jì)劃為各州開(kāi)設(shè)了一項(xiàng)新的教育補(bǔ)助項(xiàng)目——“力爭(zhēng)上游·早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)”（Race to the Top Early Learning Challenge）。申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目的州需要滿足以下條件：能夠?yàn)榈褪杖爰彝和瘮U(kuò)大高質(zhì)量學(xué)前教育項(xiàng)目的入學(xué)機(jī)會(huì)，能夠?qū)⒐⒑退搅㈨?xiàng)目整合為一個(gè)緊密結(jié)合的系統(tǒng)，能夠建立嚴(yán)格有效的項(xiàng)目評(píng)價(jià)系統(tǒng)。該項(xiàng)目有助于推動(dòng)各州采用質(zhì)量評(píng)價(jià)和改進(jìn)系統(tǒng)（Quality Rating and Improvement System，QRIS），該系統(tǒng)向家長(zhǎng)公布早期教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況的評(píng)估信息。很多州也開(kāi)始逐步開(kāi)發(fā)自己的評(píng)估系統(tǒng)，以使本州在資金申請(qǐng)過(guò)程中更具競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）對(duì)聯(lián)邦學(xué)前教育政策的評(píng)價(jià)

將注意力和資源聚焦于學(xué)前教育質(zhì)量及其監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，此舉對(duì)于中等收入和低收入群體子女的意義更大，因?yàn)檫@些孩子的父母無(wú)力負(fù)擔(dān)子女就讀私立幼兒園的費(fèi)用。

聯(lián)邦政府頒布的學(xué)前教育政策旨在普及學(xué)前教育。大部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)或正在普及學(xué)前教育。對(duì)美國(guó)而言，將包括“起點(diǎn)計(jì)劃”在內(nèi)的學(xué)前教育并入現(xiàn)存的K-12公立學(xué)校系統(tǒng)意義重大。奧巴馬總統(tǒng)在2013年國(guó)情咨文中呼吁為所有4歲兒童提供高質(zhì)量的學(xué)前教育，但直至今日，奧巴馬政府在增加學(xué)前教育入學(xué)機(jī)會(huì)方面幾乎無(wú)所作為，這或許是因?yàn)槠占皩W(xué)前教育開(kāi)支巨大。各州在學(xué)前教育方面的支出不增反減，自2002年以來(lái)生均經(jīng)費(fèi)不斷下降。

政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注低收入家庭子女的學(xué)前教育項(xiàng)目。設(shè)計(jì)良好的學(xué)前教育項(xiàng)目能夠縮小從上幼兒園第一天起便出現(xiàn)并伴隨學(xué)生一生的學(xué)業(yè)差距。

四、K-12教育系統(tǒng)

美國(guó)公立K-12教育是免費(fèi)且向所有學(xué)生開(kāi)放的，費(fèi)用全部由納稅人承擔(dān)。K-12教育階段是強(qiáng)制性入學(xué)，因而具有廣泛的普及性。K-12階段的絕大多數(shù)學(xué)生（90%）就讀于公立學(xué)校。

（一）聯(lián)邦政府在K-12教育體系中的角色

美國(guó)法律禁止聯(lián)邦政府強(qiáng)迫學(xué)校采取某種具體的課程、標(biāo)準(zhǔn)或測(cè)試。歷史上，聯(lián)邦政府在K-12教育中的角色僅限于擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)和資助貧困學(xué)生。直至20世紀(jì)60年代，美國(guó)才經(jīng)過(guò)立法確定公立學(xué)校為所有種族服務(wù)。美國(guó)政府創(chuàng)建了聯(lián)邦資金幫助地方學(xué)區(qū)履行上述職責(zé)——針對(duì)低收入家庭學(xué)生的條款Ⅰ（TitleⅠfor low-income students）資助金和針對(duì)有特殊需求兒童的《殘疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act， IDEA）資助金。這些資金根據(jù)各學(xué)區(qū)的殘疾學(xué)生人數(shù)進(jìn)行分配，資金的來(lái)源和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大。條款Ⅰ資助金的申請(qǐng)條件也在逐漸降低，幾乎每個(gè)學(xué)區(qū)都能得到一定的資助。現(xiàn)在，聯(lián)邦政府承擔(dān)約10%的K-12教育經(jīng)費(fèi)。

（二）布什時(shí)期的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》：推進(jìn)問(wèn)責(zé)制

直到2001年《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（No Child Left Behind Act，NCLB）的頒布，美國(guó)聯(lián)邦政府才開(kāi)始利用條款Ⅰ資助金引導(dǎo)教育政策，而不再僅僅是擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)。根據(jù)NCLB，條款Ⅰ資助金根據(jù)學(xué)生成績(jī)的不同而有所差異。如果學(xué)校無(wú)法消除貧困學(xué)生之間的成績(jī)差距就無(wú)法得到條款Ⅰ資助金。NCLB使問(wèn)責(zé)制范圍擴(kuò)大至所有學(xué)生。

根據(jù)NCLB，所有學(xué)生必須在12年內(nèi)熟練掌握閱讀和數(shù)學(xué)。各州可以制定本州的熟練水平標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)計(jì)每年的標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試。學(xué)校成績(jī)以群組（如種族、收入、殘障情況）為單位報(bào)告并根據(jù)年度進(jìn)步（Annual Yearly Progress，AYP）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量。如果學(xué)校未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，將面臨以下后果：解聘員工、關(guān)閉學(xué)校或重組為特許學(xué)校。

然而，NCLB的實(shí)施效果令人失望。問(wèn)責(zé)制對(duì)學(xué)校成績(jī)幾乎沒(méi)有影響。NCLB設(shè)定的目標(biāo)不切實(shí)際，以至于一些表現(xiàn)很好的學(xué)校也達(dá)不到年度進(jìn)步標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家科學(xué)院（National Academy of Sciences）的一份報(bào)告總結(jié)道，NCLB基于測(cè)試的問(wèn)責(zé)制有可能使學(xué)校成績(jī)得到微小的提升，但不會(huì)帶來(lái)預(yù)期的改變。例如，一所根據(jù)問(wèn)責(zé)制標(biāo)準(zhǔn)取得了“重大進(jìn)步”的學(xué)校，后來(lái)被發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)常性的欺騙和分?jǐn)?shù)操縱行為。

（三）奧巴馬時(shí)期的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》：有條件的豁免

奧巴馬總統(tǒng)允許各州設(shè)立新的能力目標(biāo)并可以申請(qǐng)豁免履行NCLB的一些規(guī)定（包括實(shí)現(xiàn)年度進(jìn)步要求）——但前提是各州在獲得豁免權(quán)的同時(shí)采取奧巴馬政府提出的政策方針。截至目前，37個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)已被授予豁免權(quán)。

（四）奧巴馬的K-12教育議程：更準(zhǔn)確的問(wèn)責(zé)和質(zhì)量創(chuàng)新

奧巴馬政府延續(xù)了布什政府對(duì)于問(wèn)責(zé)制的廣泛承諾，即問(wèn)責(zé)制是在控制成本的同時(shí)確?；举|(zhì)量的一種方法。奧巴馬政府正在創(chuàng)建一個(gè)更有效的K-12教育問(wèn)責(zé)系統(tǒng)，該系統(tǒng)將更好地評(píng)價(jià)教育質(zhì)量，將資源更高效地集中于薄弱學(xué)校，同時(shí)也將大力資助有望提升教育質(zhì)量的創(chuàng)新項(xiàng)目。主要表現(xiàn)為以下四大舉措：提升教師質(zhì)量，推廣優(yōu)質(zhì)特許學(xué)校，鼓勵(lì)各州采用大學(xué)預(yù)備共同標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以追蹤學(xué)生表現(xiàn)。

（五）聯(lián)邦K-12教育措施評(píng)析

在奧巴馬政府的治理下，聯(lián)邦政策得以整合，以縮小高收入家庭學(xué)生和低收入家庭學(xué)生之間的成績(jī)差距。低收入家庭的子女將是本屆政府政策主張（包括特許學(xué)校和教師效能）的主要受益者，因?yàn)榈褪杖氲貐^(qū)難以吸引和留住優(yōu)秀教師。

在條款Ⅰ資助金方面，聯(lián)邦政府可以做得更多。如何使條款Ⅰ資助金更有針對(duì)性且更有效地進(jìn)行資助？聯(lián)邦政府在這些方面幾乎無(wú)所作為。大部分新的基線K-12聯(lián)邦資金被集中用于較小的競(jìng)爭(zhēng)性資助項(xiàng)目，這些項(xiàng)目加起來(lái)每年不超過(guò)20億美元。相比之下，條款Ⅰ則數(shù)目巨大——每年需要145億美元。此外，公眾對(duì)條款Ⅰ資助金在每一所學(xué)校中的支出情況知之甚少，而那正是條款Ⅰ資助金直接影響低收入家庭子女的關(guān)鍵所在。

為了更廣泛地控制國(guó)家K-12教育支出和質(zhì)量，聯(lián)邦政府正在逐步實(shí)施一個(gè)問(wèn)責(zé)制框架：準(zhǔn)確可信的教師評(píng)價(jià)，可供比較的共同標(biāo)準(zhǔn)，以及囊括一切的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。這將有助于更加深刻地理解K-12教育蘊(yùn)含的價(jià)值，在資源不足的情況下這種理解尤為重要。

五、中學(xué)后教育系統(tǒng)

美國(guó)近3/4的大學(xué)生就讀于公立學(xué)校。其中，40%的大學(xué)生就讀于兩年制社區(qū)學(xué)院，36%的大學(xué)生就讀于四年制公立大學(xué)。州和地方稅收負(fù)擔(dān)著這些公立機(jī)構(gòu)的大部分成本，但所有學(xué)校均收取學(xué)費(fèi)。8%的中學(xué)后教育階段學(xué)生就讀于營(yíng)利性大學(xué)，15%的學(xué)生就讀于私立非營(yíng)利性大學(xué)。

（一）聯(lián)邦政府在中學(xué)后教育體系中的角色

聯(lián)邦政府通過(guò)發(fā)放低保補(bǔ)助金（means-tested grants）、學(xué)生貸款補(bǔ)貼（subsidized student loans），減免稅收等途徑資助中學(xué)后教育階段學(xué)生。絕大部分資助都直接發(fā)放給學(xué)生及其家庭，這與聯(lián)邦政府對(duì)早期教育和K-12教育的資助相反。在早期教育和K-12教育階段，資助一般都發(fā)放給教育服務(wù)的供給者或是由州來(lái)分配。

近一半的全日制本科學(xué)生接受聯(lián)邦貸款或資助，這些資助平均占到大學(xué)費(fèi)用的40%。所有學(xué)生及其家庭都可以申請(qǐng)稅收優(yōu)惠。聯(lián)邦政府對(duì)中學(xué)后教育階段學(xué)生的資助和稅式支出（tax expenditures）每年約為720億美元，遙遙領(lǐng)先于早期教育階段（200億美元）和K-12階段（380億美元）。然而，除了要求這些資金必須用于經(jīng)過(guò)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)之外，聯(lián)邦政府實(shí)際上無(wú)法控制學(xué)生如何使用這些資助。

（二）奧巴馬政府的中學(xué)后教育議程

奧巴馬政府的中學(xué)后教育議程主要包括三個(gè)方面：更多的學(xué)生資助，更嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制以及重新支持社區(qū)學(xué)院。

在奧巴馬的第一任期，聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)生的資助大幅增加，這使高收入家庭子女的受益最大。聯(lián)邦政府對(duì)中學(xué)后教育的全部基線支出（包括撥款、稅式支出）自?shī)W巴馬任職之初就已翻了一番。這與早期教育和K-12教育階段恰好相反，在上述兩階段，聯(lián)邦支出保持不變。

同時(shí)，奧巴馬政府正史無(wú)前例地嘗試使那些主要依賴(lài)聯(lián)邦政府資助以及更傾向于為低收入家庭子女服務(wù)的中學(xué)后教育提供者對(duì)教育質(zhì)量和價(jià)值更加負(fù)責(zé)。通過(guò)以上做法，聯(lián)邦政府首次明確提出了“物有所值”（good value）理念，即通過(guò)畢業(yè)生在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的價(jià)值來(lái)衡量一個(gè)項(xiàng)目的成本。

（三）聯(lián)邦中學(xué)后教育措施評(píng)析

奧巴馬政府通過(guò)多種途徑改善了中學(xué)后教育階段低收入家庭子女的境況——提高佩爾助學(xué)金（Pell Grant）的金額上限，退還“美國(guó)人機(jī)會(huì)抵稅”（the AOTC tax credit），開(kāi)發(fā)職業(yè)和技術(shù)項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制，在國(guó)家層面關(guān)注社區(qū)學(xué)院和其他授予中等技能學(xué)歷的學(xué)校。

長(zhǎng)期以來(lái)，幫助弱勢(shì)學(xué)生往往意味著給予少數(shù)人更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入頂尖大學(xué)和資金充足的大學(xué)。只有使學(xué)校更多地為低收入家庭子女服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)更廣泛的積極的影響。社區(qū)學(xué)院在這方面資金充足、費(fèi)用低廉且更加有效。值得稱(chēng)道的是，奧巴馬政府重組社區(qū)學(xué)院以將其作為解決低收入、低成就學(xué)生上大學(xué)的主要途徑。

在獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生按時(shí)畢業(yè)、降低低收入家庭子女的輟學(xué)率方面，奧巴馬政府尚無(wú)明顯作為。缺乏對(duì)社區(qū)學(xué)院的資金和資源支持是造成上述問(wèn)題的原因之一。

此外，“有償就業(yè)”規(guī)則（gainful employment rule）②仍然是紙上談兵。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一規(guī)則出臺(tái)嚴(yán)厲的措施，強(qiáng)制學(xué)校向新生公開(kāi)本校學(xué)生畢業(yè)后的收入水平和債務(wù)償還率。

同時(shí)，政策制定者須防范嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制可能導(dǎo)致的弱勢(shì)學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)受限的風(fēng)險(xiǎn)。在降低成本、提高畢業(yè)率和增加就業(yè)等多重壓力下，學(xué)?？赡軙?huì)限制無(wú)力支付全部學(xué)費(fèi)和需要更多學(xué)業(yè)補(bǔ)救的學(xué)生入學(xué)。

六、前景展望

共和黨議員和民主黨議員已就教育政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容達(dá)成一致，最大的分歧在于共和黨人更青睞市場(chǎng)取向的政策措施，使問(wèn)責(zé)制透明化且傾向賦予州更多的決策權(quán)。

財(cái)政緊縮將會(huì)是主要障礙。眾議院撥款法案的懸而未決將會(huì)使奧巴馬簽署的一些教育項(xiàng)目化為泡影，但它也同樣會(huì)使“起點(diǎn)計(jì)劃”、條款Ⅰ資助金、殘疾人教育法和佩爾助學(xué)金——面向貧困學(xué)生的聯(lián)邦資金來(lái)源保持不變。此外，長(zhǎng)期資金存在不確定性。教育經(jīng)費(fèi)有可能被削減20%。問(wèn)題是，持平或減少的資金能否繼續(xù)增加貧困兒童的受教育機(jī)會(huì)并提高其成績(jī)。

在財(cái)政緊縮時(shí)期，將資金與質(zhì)量掛鉤比任何時(shí)候都更為重要。更多的低收入家庭子女應(yīng)該獲得進(jìn)入優(yōu)質(zhì)公立幼兒園的機(jī)會(huì)。針對(duì)K-12階段的條款Ⅰ資助金應(yīng)更具針對(duì)性且設(shè)計(jì)周密。在中學(xué)后教育階段，應(yīng)增加對(duì)于社區(qū)學(xué)院的支持，重新制定資助規(guī)則以幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)。奧巴馬總統(tǒng)擁有四年時(shí)間使美國(guó)教育重返領(lǐng)先世界的軌道。

注釋?zhuān)?/p>

①幼兒早期教育是美國(guó)K-12教育前的教育階段（the pre-k system），主要針對(duì)2歲半至5歲的兒童。幼兒早期教育機(jī)構(gòu)有三類(lèi)，分別是學(xué)前公立學(xué)校（pre-k public school）、托兒所（child care center）以及受“起點(diǎn)計(jì)劃”資助的機(jī)構(gòu)，60%以上的美國(guó)兒童都會(huì)在進(jìn)入幼兒園之前到上述機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。在中國(guó)，幼兒園對(duì)應(yīng)的即是學(xué)前教育，此處提醒讀者予以區(qū)別。

②“有償就業(yè)”規(guī)則是聯(lián)邦政府對(duì)部分中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)（其收費(fèi)超過(guò)所提供的學(xué)歷/學(xué)位在勞動(dòng)力市場(chǎng)上價(jià)值）施加影響的一項(xiàng)措施，用來(lái)衡量畢業(yè)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)和償還能力。

編輯 許方舟