能源法案或倒逼電改

當(dāng)前，我國多地霧霾圍城，大力發(fā)展清潔能源成為重要的治理霧霾措施。為此，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的政策，財(cái)政每年更是投入上百億元直接補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電，但是近年來，卻出現(xiàn)了作為清潔能源的風(fēng)力發(fā)電被大量“棄風(fēng)限電”、白白浪費(fèi)的“中國式”尷尬。

“棄風(fēng)限電”之痛

自從《可再生能源法》于2006年1月1日正式實(shí)施以來，我國風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)容量跨越式增長，7年間增長了35倍，用了4年時(shí)間便超過了美國。然而，中國的風(fēng)力發(fā)電量卻至今未超過美國，出現(xiàn)大量的“棄風(fēng)限電”問題，幾千億元的風(fēng)電設(shè)備投資沒有充分發(fā)揮效益，嚴(yán)重?fù)p害了國家鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的政策和投資者的利益。

2013年，全國風(fēng)電“棄風(fēng)”電量162億千瓦時(shí)，經(jīng)濟(jì)損失大約為75億元，相當(dāng)于150萬噸的煤炭消費(fèi)量。比2012年減少46億千瓦時(shí)；平均“棄風(fēng)”率降至11%，同比降低6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)國家能源局統(tǒng)計(jì)，2011—2013年累計(jì)棄風(fēng)電量達(dá)470億千瓦時(shí)，經(jīng)濟(jì)損失近225億元。這不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失，如果這些風(fēng)電不被棄掉，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1777萬噸，節(jié)水14497萬噸，減排二氧化碳4910萬噸，減排二氧化硫28萬噸。

在整個(gè)風(fēng)電行業(yè)，“棄風(fēng)限電”不僅使風(fēng)電開發(fā)商投資收益大打折扣，而且已經(jīng)影響到投資商向風(fēng)電領(lǐng)域的進(jìn)一步投資，甚至上市融資發(fā)展。中節(jié)能風(fēng)力發(fā)電股份有限公司就是一個(gè)典型案例。2009年至2012年上半年，中節(jié)能因“棄風(fēng)限電”損失巨大，成為上市后投資者的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。

表面上看，是電網(wǎng)企業(yè)未依法履行全額保障收購可再生能源發(fā)電的責(zé)任，而根本的原因是電力體制改革卡在了電網(wǎng)企業(yè)這一環(huán)，造成了政策失效、監(jiān)管乏力。2013年風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)的快速回升，這是在社會(huì)輿論、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及電網(wǎng)企業(yè)自身的努力下實(shí)現(xiàn)的。

“棄風(fēng)限電”的問題暫時(shí)得到緩解，但是風(fēng)電行業(yè)面臨的任務(wù)仍然十分艱巨，必須徹底解決，才能實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。根據(jù)《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，到2015年我國投入運(yùn)行的風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到1億千瓦，年發(fā)電量達(dá)到1900億千瓦時(shí)，風(fēng)電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重超過3%；至2020年我國風(fēng)電總裝機(jī)容量將超過2億千瓦，其中海上風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到3000萬千瓦，年發(fā)電量達(dá)到3900億千瓦時(shí)，風(fēng)電發(fā)電量在全國發(fā)電量中的比重超過5%。在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，僅僅是風(fēng)電就面臨如此重大的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上光伏發(fā)電等，那壓力會(huì)更大，如果還只保持現(xiàn)狀，是難以適用我國能源戰(zhàn)略調(diào)整的。

能源法案倒逼改革？

在當(dāng)前電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)輸配售調(diào)各個(gè)環(huán)節(jié)一體化，在市場(chǎng)交易中處于“獨(dú)買獨(dú)賣”的地位，電力銷售環(huán)節(jié)有了運(yùn)用電網(wǎng)輸電環(huán)節(jié)壟斷發(fā)電企業(yè)和用戶兩端，運(yùn)用調(diào)度與交易的一體化而謀求壟斷利益的權(quán)力。同時(shí)在地方，大多還在實(shí)行“發(fā)電配額制”的發(fā)電量計(jì)劃，使得節(jié)能調(diào)度制度難以推動(dòng)。電網(wǎng)企業(yè)面對(duì)風(fēng)電這種分布不均、遠(yuǎn)離用電負(fù)荷、缺乏穩(wěn)定性的清潔綠色電力，在全國總體電量供大于求，而環(huán)境需要調(diào)整電力結(jié)構(gòu)時(shí)，一方面其電網(wǎng)規(guī)劃與風(fēng)電發(fā)電規(guī)劃脫節(jié)，造成輸電通道短缺；另外一方面，在履行全額保障性收購風(fēng)電時(shí)，與某些地方保護(hù)主義和煤電企業(yè)合謀，在優(yōu)先調(diào)度風(fēng)電上大打折扣。這表明電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)前這種一體化的模式和地方保護(hù)主義已經(jīng)成為風(fēng)電甚至是整個(gè)可再生能源發(fā)電的嚴(yán)重障礙，關(guān)乎我國未來能源安全和可持續(xù)發(fā)展。

首先，抓住電力體制改革的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的網(wǎng)售分開。原電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部體改處處長劉建平撰文評(píng)價(jià)三種主要的備選方案，認(rèn)為電網(wǎng)分拆方案是“收效中、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”；網(wǎng)售分開方案的是“收效中、成本中、風(fēng)險(xiǎn)小”，因?yàn)橹恍鑴冸x電網(wǎng)的售電環(huán)節(jié)，輸配環(huán)節(jié)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)；輸配分開的方案是“收效大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”，原國家電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)跨區(qū)輸電，配售環(huán)節(jié)由以省為單位的獨(dú)立配電公司完成。重大改革立法現(xiàn)行，我國《電力法》自1996年實(shí)施以來，18年來未修改，難以適應(yīng)改革需要，特別是2002年國務(wù)院開始電力體制改革以來，法律的滯后阻礙了改革。例如要在售電側(cè)引入競(jìng)爭，與《電力法》第二十五條規(guī)定一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)相抵觸。

其次，在電力體制改革過程中，一是實(shí)施電網(wǎng)投融資體制改革，放開民營資本進(jìn)入電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域，為民間資本提供大顯身手的舞臺(tái)；二是引入民營資本進(jìn)入售電側(cè)，形成多元化售電市場(chǎng)，讓用戶選擇售電商進(jìn)行交易。

再次，處理好地方政府與電力市場(chǎng)的關(guān)系，逐步改掉“發(fā)電配額制”，以電力市場(chǎng)取而代之，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮其決定性作用，政府部門發(fā)揮好規(guī)劃、監(jiān)管的宏觀調(diào)控作用。在區(qū)域電力市場(chǎng)基礎(chǔ)上，發(fā)展全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)，讓可再生能源發(fā)電資源在全國實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

第四，準(zhǔn)確界定電網(wǎng)企業(yè)功能，明確其責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管。當(dāng)前的電網(wǎng)企業(yè)并非是單純的輸電運(yùn)營商，而是一體化的能源供應(yīng)商，覆蓋了除發(fā)電環(huán)節(jié)以外的電力產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)。從世界各國電力體制改革經(jīng)驗(yàn)來看，無論采取何種方案，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管都是核心工作。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任，建議在《電力法》中予以明確的規(guī)定，例如電網(wǎng)的無歧視公平開放、輸電線路容量、并網(wǎng)責(zé)任以及電力系統(tǒng)平衡的責(zé)任等，并對(duì)電網(wǎng)的信息披露責(zé)任作出明確規(guī)定。

此外，實(shí)施監(jiān)管優(yōu)化，提升監(jiān)管能力，建立電力行業(yè)監(jiān)管與所有權(quán)監(jiān)管綜合一體的協(xié)調(diào)監(jiān)管體系。電監(jiān)會(huì)撤銷并入新組建的國家能源局之后，電力監(jiān)管進(jìn)入了大能源綜合監(jiān)管的時(shí)代，此時(shí)應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)實(shí)施監(jiān)管優(yōu)化，核心在于確立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管體系。我國的兩大電網(wǎng)企業(yè)是國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，在所有權(quán)監(jiān)管層面應(yīng)該在監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管方式上和國家能源局等行業(yè)監(jiān)管部門建立協(xié)調(diào)，例如，在確定電網(wǎng)企業(yè)的功能后確定國有資本目標(biāo)，要實(shí)施分類考核，針對(duì)一體化的電網(wǎng)企業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)建立多層次的激勵(lì)考核體系。

最后，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管，避免監(jiān)管失靈，提高公眾、媒體對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管的參與度，建立分級(jí)的信息披露制度，確保監(jiān)管透明度。

權(quán)威的監(jiān)管需要有法律的明確授權(quán)，我國電力監(jiān)管則是來自國務(wù)院的授權(quán)，原電監(jiān)會(huì)的設(shè)立也是如此，當(dāng)前能源局的監(jiān)管職權(quán)也不是以立法形式體現(xiàn)，因此盡快制定統(tǒng)一的《能源監(jiān)管法》，賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管職權(quán)十分必要。

發(fā)展包括風(fēng)電、光伏發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電，不僅是治理霧霾等環(huán)境污染問題的有效手段，更關(guān)系著我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略和國家能源安全，繼續(xù)推進(jìn)電力體制改革，網(wǎng)售分開，加強(qiáng)以電網(wǎng)企業(yè)的協(xié)調(diào)監(jiān)管體系建設(shè)，事關(guān)重大，是一塊我國深化改革必須啃掉的硬骨頭。