“法定代表人中心論”爭議背后

“確立法定代表人在公司治理中的中心地位”——上海市2013年12月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》中的這條內(nèi)容引發(fā)外界極大爭議。有學(xué)者指，這反映了政府控制企業(yè)的意圖的持續(xù)一致性，也有前任國資委官員直言其是“倒退”。顯見與中央政策相逆的“法定代表人中心論”的背后，地方政策究竟出于何種考量，為何表述失當(dāng)？市場偏激解讀背后，究竟存在著怎樣的擔(dān)心？

“法定代表人中心論”爭議

法定代表人是指依法代表法人行使民事權(quán)利、履行民事義務(wù)的主要負(fù)責(zé)人。在市場化日益成為主流時，《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》提出“建立健全具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)”。前后邏輯矛盾、與改革方向背道而馳的表述，顯然引發(fā)極大“反響”。

“從我國公司制的實(shí)踐看，公司代表人由法律確定緣起于當(dāng)年的國有企業(yè)改制。在20世紀(jì)90年代初期，為了推動國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在制定公司法時，把國有企業(yè)原來的經(jīng)理負(fù)責(zé)制、等級制的一些傳統(tǒng)制度引入了公司法，從而形成了我國獨(dú)特的法定代表人制度。顯然，這一制度更多地體現(xiàn)了政府對新設(shè)公司的控制意圖。上海國資改革文件的提法，是對法定代表人制度進(jìn)一步肯定，也反映了政府控制意圖的持續(xù)一致性?！?中國社會科學(xué)院研究員劇錦文表示。

長期以來，政府對企業(yè)的控制程度較高，導(dǎo)致企業(yè)缺乏獨(dú)立性，沒能健全現(xiàn)代企業(yè)制度。但現(xiàn)如今，在發(fā)展混合所有制、讓市場起決定性作用的不可逆的“新經(jīng)濟(jì)”洪流中，政府通過安排企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、借助法定代表人中心制控制企業(yè)，是否符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合改革的方向？

劇錦文對《董事會》記者指出，“現(xiàn)在，法定代表人制度是一種法律規(guī)定，公司不能夠輕易地進(jìn)行更改和調(diào)整，這就為代表人的獨(dú)斷專行提供了制度保障，公司的董事會、監(jiān)事會，甚至股東會等治理機(jī)構(gòu)對法定代表人的約束力必定弱化，這跟公司制度本身是矛盾的?！?/p>

原國務(wù)院國資委改革局副局長周放生認(rèn)為，《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》有不少亮點(diǎn)，但還需要進(jìn)一步解放思想，其中提出要確立法定代表人在公司治理中的中心地位，跟現(xiàn)代公司治理的發(fā)展方向是相悖的，不是創(chuàng)新，是倒退。

有觀察人士指出，上海政府此舉多少反映出自身對國有企業(yè)控制權(quán)存在較大的不安全感。一方面，真正讓權(quán)給董事會，存在局面失控之虞；另一方面，形似神不至的國企董事會現(xiàn)階段有沒有能力肩負(fù)應(yīng)有職責(zé)，也要打一個問號。但該人士認(rèn)為，在向市場起決定性作用的過渡時期，政策制定者應(yīng)更多表現(xiàn)出應(yīng)有的自信和包容。比如說，法人代表制可以根據(jù)公司的具體情況議定，尤其是在競爭性行業(yè)中經(jīng)過市場考驗(yàn)的成熟企業(yè)，更多權(quán)力應(yīng)放手給董事會，董事會居公司治理中心地位。否則，忽略全局考量的失當(dāng)政策表述，很可能會錯失良機(jī)，延誤改革。

劇錦文也認(rèn)為，“在條件成熟時給予企業(yè)更多自由決定權(quán)是可取的。如果將代表人由法定改為公司根據(jù)實(shí)際情況自己決定，就能夠比較好地體現(xiàn)公司制協(xié)商和制衡的本質(zhì)要求?！倍本┣笫锹?lián)合管理咨詢公司董事長安林對《董事會》記者表示，法定代表人在公司治理中是累贅，可以取消，這方面要“解放思想”。

從一把手體制到董事會核心

改革開放以來，中國企業(yè)的治理模式發(fā)生了重大變化，但很長時間內(nèi)，企業(yè)的治理核心主要是一把手體制。整體來看，國企的一把手體制，屬于股東權(quán)力很大情況下的“經(jīng)理層”中心主義，往往出現(xiàn)內(nèi)部人控制的代理問題；民企的一把手體制，則多屬股東中心主義，往往會造成大股東侵占中小股東權(quán)益的問題。

從改革開放到1992年黨的十四大召開，國家與企業(yè)關(guān)系調(diào)整的核心是對企業(yè)放權(quán)讓利。此間，國企的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了1987年之前的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長分工負(fù)責(zé)制、1987年黨的十三大之后的廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制兩個階段。

1993年，黨的十四屆三中全會指出，我國國企改革的方向，是建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。1994年，國務(wù)院召開全國建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作會議，印發(fā)了《試點(diǎn)方案（草案）》，100戶企業(yè)試點(diǎn)正式啟動。1999年黨的十五屆四中全會《決定》第一次提出公司法人治理結(jié)構(gòu)的概念，“要明確股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)作、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”。2003年黨的十六屆三中全會指出，股東會決定董事會和監(jiān)事會成員，董事會選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者行使用人權(quán)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。2005年黨的十六屆五中全會將公司法人治理結(jié)構(gòu)改稱為公司治理結(jié)構(gòu)。

《公司法》頒布、現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的背景下，不少國企建立了董事會。以央企為例，2005年進(jìn)行外部董事占多數(shù)的董事會試點(diǎn)之前，國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企分兩種：大多數(shù)是按企業(yè)法注冊的國有獨(dú)資企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)體制是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制；少數(shù)是按公司法注冊的國有獨(dú)資公司，有董事會，但完全由企業(yè)內(nèi)部人組成，且跟經(jīng)營班子高度重合，董事長往往兼黨委書記、法定代表人，實(shí)際上是董事長負(fù)責(zé)制。這兩種體制都是一把手負(fù)責(zé)制。

為什么企業(yè)內(nèi)部團(tuán)隊決策必然是一個人說了算？時任國務(wù)院國資委副主任邵寧對《董事會》記者分析，“因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部團(tuán)隊有兩個特點(diǎn)。一是內(nèi)部有上下級關(guān)系，第二有分工關(guān)系。由于企業(yè)內(nèi)部團(tuán)隊存在錯綜復(fù)雜的人際關(guān)系、利益關(guān)系，決策時誰都不好說話，只能由一把手自己去決定?！倍?，監(jiān)督不到位，國企內(nèi)部人控制現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

民營企業(yè)層面，改革開放特別是鄧小平南巡之后，民企快速發(fā)展。由于股權(quán)高度集中、家天下觀念等，民企大多實(shí)行了創(chuàng)始人的“一把手”體制，即使建立了董事會，創(chuàng)始人往往任董事長兼總經(jīng)理，是董事會的領(lǐng)導(dǎo)，而非“班長”。

伴隨市場經(jīng)濟(jì)的成熟、諸多制度安排的到位，現(xiàn)代企業(yè)制度在中國日趨成熟，誰是公司治理的核心逐漸明確起來。

2003年國務(wù)院國資委成立，次年下發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨(dú)資公司董事會試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著央企董事會試點(diǎn)工作啟動，寶鋼集團(tuán)、中國誠通等7戶企業(yè)為首批董事會試點(diǎn)企業(yè)。時任國資委主任李榮融認(rèn)為，推進(jìn)董事會試點(diǎn)，是遵循了企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。董事會試點(diǎn)被視為國資委的生命線，核心是外部董事占董事會多數(shù)的制度安排。截至2013年年底，半數(shù)央企建立了規(guī)范董事會。董事會試點(diǎn)改變了企業(yè)的決策機(jī)制，董事會制度使得決策科學(xué)化、民主化有了制度保證。

董事會試點(diǎn)，改變了國企公司治理的核心：早先國企是行政性管理，國資委成立之前是一把手體制，而隨著董事會試點(diǎn)的推進(jìn)、國資監(jiān)管體系的完善，董事會越來越成為公司治理的核心。中外運(yùn)集團(tuán)搞董事會試點(diǎn)的第二年，搞過一個中層干部座談會，很多人說原來以為董事會就是走程序，接觸后知道董事們的水平和素質(zhì)非常高，董事會運(yùn)作非常規(guī)范，是公司治理的“中樞”。

國務(wù)院國資委和央企負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為，董事會是公司治理的核心，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

深水區(qū)改革不進(jìn)則退

時至今日，國資國企改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，唯有旗幟鮮明地堅持市場決定論，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，才能激發(fā)國企新活力，才能真正確保國企的長治久安。這就要求，政策的制定者真正明了公司治理的真義，按照市場規(guī)律出牌。

首先，清除政企不分的沉疴，敬畏董事會的獨(dú)立性?，F(xiàn)代公司制的基礎(chǔ)是公司的獨(dú)立性，而公司的獨(dú)立性要通過具有一定獨(dú)立性的董事會來實(shí)現(xiàn)，股東的意志是通過股東會選舉董事會和依法派駐董事而實(shí)現(xiàn)的，公司的獨(dú)立性也保護(hù)了全體股東的利益。

其次，讓董事會成為權(quán)力中樞，讓企業(yè)真正成為市場競爭的主體。一位央企董事長指出，“就董事會本身而言，不用特別強(qiáng)調(diào)是否央企。央企首先是企業(yè)，是市場經(jīng)濟(jì)的一份子，就應(yīng)該按照市場規(guī)則、現(xiàn)代企業(yè)制度辦事。無論何種體制公司的董事會，核心職能都應(yīng)該是做好戰(zhàn)略方向的判斷、科學(xué)地進(jìn)行商業(yè)決策和選好用好職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊?！?/p>

落實(shí)董事會的職權(quán)是董事會中心主義的應(yīng)有之義，核心是落實(shí)董事會任免經(jīng)理層的實(shí)質(zhì)性職權(quán)。符合市場邏輯的國企高管人員選聘，應(yīng)該是出資人選聘董事，董事會選聘總經(jīng)理，副總經(jīng)理應(yīng)該是總經(jīng)理選，因?yàn)槭强偨?jīng)理搭班子，董事會只是把關(guān)。目前，央企經(jīng)理層市場化選聘、激勵的環(huán)境已基本具備，比如對于選聘、考核總經(jīng)理，能否強(qiáng)化外部董事的作用，賦予外部董事相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任？這肯定比組織部門來挑選總經(jīng)理有效得多。

對民企而言，隨著外部法制環(huán)境的逐步健全，大股東也要放眼寰宇，認(rèn)清時代潮流，不要棄責(zé)貪權(quán)、越權(quán)逐利，真正發(fā)揮好現(xiàn)代公司應(yīng)有的高效的資合、人合作用，相信董事會、健全董事會，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，解決好民企其興也勃、其亡也忽的歷史課題。

劇錦文對《董事會》記者表示，“奉行股東中心主義或董事會中心主義、經(jīng)理層中心主義，與這些國家的法律和文化價值觀有直接關(guān)系，也與公司制度發(fā)展的階段有關(guān)。我國的公司法強(qiáng)調(diào)了股東主義，這與我國處于公司制度早期階段有關(guān)。隨著公司制度的不斷完善和成熟，我國公司治理模式遲早會過渡到董事會中心?！?/p>