關(guān)于“節(jié)水增糧行動(dòng)”工程建后有效運(yùn)行管理的調(diào)查與思考

“節(jié)水增糧行動(dòng)”是國家站在生態(tài)建設(shè)、糧食安全的戰(zhàn)略高度，在東北四省區(qū)實(shí)施的一項(xiàng)節(jié)本增效性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。2012年是實(shí)施“節(jié)水增糧行動(dòng)”的第一年，為確保所建工程長期發(fā)揮效益，各地對(duì)各種節(jié)水灌溉模式的運(yùn)行管理都進(jìn)行了積極探索。為總結(jié)各地運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)全省當(dāng)前和后續(xù)“節(jié)水增糧行動(dòng)”工程運(yùn)行和管理，我們多次深入有關(guān)市、縣（區(qū)、市）節(jié)水增糧項(xiàng)目區(qū)，與當(dāng)?shù)刎?cái)政、水務(wù)局共同開展了節(jié)水增糧工程建后有效運(yùn)行管理的調(diào)查研究，通過與項(xiàng)目區(qū)建設(shè)人員、管理人員和受益農(nóng)戶座談，詳細(xì)了解“節(jié)水增糧行動(dòng)”工程建后運(yùn)行管理情況，經(jīng)整理和思考，形成此調(diào)研報(bào)告。

一、節(jié)水增糧工程運(yùn)行管理方式

（一）地埋式膜下滴灌系統(tǒng)運(yùn)行管理方式。一個(gè)完整的地埋式膜下滴灌系統(tǒng)可保障200多畝耕地灌溉需求，當(dāng)前土地以分散經(jīng)營為主，建成的膜下滴灌系統(tǒng)絕大多數(shù)都由散戶聯(lián)合使用，一般一套系統(tǒng)都覆蓋幾十戶的耕地，針對(duì)這種狀況，各地主要采取了兩種運(yùn)行管理模式。

1.受益農(nóng)戶自主負(fù)責(zé)管理模式。一個(gè)系統(tǒng)或幾個(gè)系統(tǒng)的受益農(nóng)戶選出或雇傭管理人員管理，管理人員按照農(nóng)戶意愿負(fù)責(zé)整個(gè)滴灌系統(tǒng)的灌溉運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力費(fèi)用按畝均攤，管理費(fèi)用由受益農(nóng)戶和管理人員協(xié)商確定，按畝灌溉次數(shù)提取，一般1畝灌溉一次，全部費(fèi)用在2—3元之間。2012年灌水次數(shù)一般2—3遍，全年畝灌溉費(fèi)用在10元左右。設(shè)備壞損維修費(fèi)用由受益農(nóng)戶承擔(dān)，閑置期間首部、過濾器等設(shè)備由村里統(tǒng)一收入庫房管護(hù)。這種管理模式適合成效對(duì)比顯著、群眾積極性高、自發(fā)組織能力強(qiáng)的地區(qū)，在積溫不足、降雨量低、有覆膜種植習(xí)慣的龍江、甘南等地被廣泛采用。

2.用水協(xié)會(huì)（村集體或合作組織）負(fù)責(zé)管理模式。將膜下滴灌農(nóng)戶納入用水協(xié)會(huì)，由用水協(xié)會(huì)（合作組織或村集體）統(tǒng)一管理灌溉運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)會(huì)提前收取運(yùn)行管理保障金（或按畝提取每次灌溉發(fā)生的實(shí)際費(fèi)用），保障滴灌系統(tǒng)按需運(yùn)轉(zhuǎn)。如林甸縣林甸鎮(zhèn)成立用水協(xié)會(huì)，統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)膜下滴灌用戶，保證系統(tǒng)運(yùn)行，春耕前每畝地收取50元的運(yùn)行保障金，秋后協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)將首部、過濾器等設(shè)備統(tǒng)一入庫管理，并結(jié)算運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用、維修費(fèi)用，多退少補(bǔ)。這種管理模式適合群眾自發(fā)組織程度不高的散戶地區(qū)，需要外力統(tǒng)一、集中管理，提高運(yùn)行管理成效。

（二）中小型噴灌設(shè)備運(yùn)行管理方式。中型噴灌主要指絞盤式噴灌，小型噴灌主要指管道移動(dòng)式噴灌，中小型噴灌靈活機(jī)動(dòng)、不受地形、地塊限制，可聯(lián)戶使用，可散戶單獨(dú)使用，運(yùn)行管理上簡便易行，非常適合當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營方式。運(yùn)行管理上主要有兩種模式。

1.村集體負(fù)責(zé)管理模式。節(jié)水增糧項(xiàng)目建成后，財(cái)政、水務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村屯簽訂移交使用合同，將中小型噴灌設(shè)備直接下?lián)芙o村集體，由村集體委派專人全權(quán)負(fù)責(zé)設(shè)備運(yùn)行管理，旱時(shí)村里派人負(fù)責(zé)全程灌溉，受益農(nóng)戶按畝繳納動(dòng)力費(fèi)用、人員工資、維修費(fèi)用。設(shè)備閑置期村里統(tǒng)一收入庫房，專人管理。這種運(yùn)行管理模式在依安縣、龍江縣得到深入推廣，是當(dāng)前“節(jié)水增糧行動(dòng)”中小型噴灌的主要管理模式。

2.抗旱服務(wù)組織（或合作社）負(fù)責(zé)管理模式。項(xiàng)目區(qū)建成后，將中小型噴灌設(shè)備交由地方水務(wù)部門的抗旱服務(wù)組織管理，優(yōu)先滿足項(xiàng)目區(qū)群眾要求，可為非項(xiàng)目區(qū)提供灌溉服務(wù)，合理收取服務(wù)費(fèi)用，提高中小噴灌設(shè)備利用效率。目前這種管理模式已在克山縣、孫吳縣和木蘭縣探索運(yùn)行。另外一種與其相近的管理方法，將設(shè)備管理與當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)合作社等穩(wěn)定的合作組織對(duì)接，將設(shè)備使用權(quán)交給合作社管理，管護(hù)、運(yùn)行、維修都由合作社負(fù)責(zé)，有償服務(wù)，合理收取受益方費(fèi)用，北安市、安達(dá)市等地探索了這種管理辦法。

（三）大型噴灌設(shè)備運(yùn)行管理方式。大型噴灌主要指中心支軸式噴灌。大型噴灌體積大、造價(jià)高、操作技術(shù)較復(fù)雜，運(yùn)行管理方面要求較嚴(yán)格，各地在大型噴灌運(yùn)行管理上都投入了大量精力，探索出多種管理方式。歸納起來主要有兩種運(yùn)行管理模式。

1.集約經(jīng)營土地運(yùn)行管理模式。其主要運(yùn)行模式是：以農(nóng)機(jī)合作社為平臺(tái)，以村種植合作社為依托，以鎮(zhèn)水利裝備技術(shù)服務(wù)中心為支撐的現(xiàn)代水利裝備管理機(jī)制。這種模式的典型代表和最初探索者是安達(dá)市升平鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)制定了《升平鎮(zhèn)農(nóng)田水利裝備管理辦法》和農(nóng)田水利裝備管理規(guī)則，目前已經(jīng)建立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社，提供農(nóng)機(jī)、水利、林業(yè)、牧業(yè)等方面的服務(wù)功能，國家投放到該鎮(zhèn)的各種農(nóng)業(yè)裝備全部由該合作社統(tǒng)一管理。具體做法：界定了農(nóng)田水利裝備的范圍。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社及水利裝備管理中心負(fù)責(zé)農(nóng)田水利裝備的管理和服務(wù)工作；明確了資本主體、監(jiān)督主體和使用主體。財(cái)政部門代表政府作為農(nóng)田水利裝備資本主體，縣級(jí)財(cái)政和水務(wù)部門是監(jiān)督主體，以合作社為組織形式的農(nóng)民是直接使用主體；規(guī)范了維修資金提取標(biāo)準(zhǔn)。水利裝備固定資產(chǎn)以調(diào)撥單形式，由縣級(jí)水務(wù)部門向鎮(zhèn)級(jí)政府調(diào)撥。固定資產(chǎn)由合作社實(shí)行建檔建卡管理。建立大修更新資金提取制度，按每畝受益土地不低于27斤玉米價(jià)格（折合成等值人民幣）提取大修更新資金和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，并設(shè)專戶管理，使用時(shí)由合作社提出申請(qǐng)，縣級(jí)財(cái)政和水務(wù)部門批準(zhǔn)使用；明確了農(nóng)田水利工程和裝備的管理方式。農(nóng)田水利工程驗(yàn)收合格后，交給合作社管理，不合格的農(nóng)田水利工程，合作社有權(quán)拒絕接收。農(nóng)田水利裝備實(shí)行場庫棚標(biāo)準(zhǔn)化管理，不能進(jìn)場庫棚管理的設(shè)專人看護(hù)；明確了農(nóng)田水利裝備投放的基本條件。按照資金匹配、土地規(guī)模、創(chuàng)新管理、節(jié)水增糧、用管并重和動(dòng)態(tài)管理的原則組織投放，對(duì)于沒有資金匹配能力，土地經(jīng)營規(guī)模小，沒有水利裝備管理和維護(hù)能力，增產(chǎn)效益不明顯，節(jié)水效果不突出的不予投放水利裝備；明確了農(nóng)田水利裝備的使用程序。使用人需提前向合作社提出申請(qǐng)，簽訂使用協(xié)議書后方可使用。使用者負(fù)責(zé)該套農(nóng)田水利裝備的田間檢修，維護(hù)保養(yǎng)和管理工作，損壞或丟失由使用者包賠全部損失。管理者要向使用者派出工程技術(shù)人員，負(fù)責(zé)裝備使用時(shí)的技術(shù)指導(dǎo)。獲得使用權(quán)的使用者在天氣干旱需要灌溉而不使用時(shí)，管理者有權(quán)終止使用協(xié)議，把設(shè)備調(diào)撥到急于使用的農(nóng)戶。從一年來的實(shí)際運(yùn)行情況看，升平鎮(zhèn)的建后管護(hù)模式效果明顯，為全省今后加強(qiáng)和規(guī)范“節(jié)水增糧行動(dòng)”工程設(shè)施的建后管護(hù)工作做出了有益嘗試。目前安達(dá)市、克山縣、克東縣、肇東市等地都較好地推廣了這種管理模式。

2.分散經(jīng)營土地運(yùn)行管理模式。這種管理模式在各地普遍存在，主要為村集體、受益農(nóng)戶代表或承包人兩種管理模式。一是村集體管理模式：大型噴灌項(xiàng)目建成后，縣（市、區(qū)）財(cái)政局、水務(wù)局通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)將設(shè)備移交給村集體，村集體落實(shí)專人負(fù)責(zé)本村項(xiàng)目區(qū)的工程管理，村里負(fù)責(zé)向受益農(nóng)戶收取運(yùn)行管理費(fèi)用，一部分作為運(yùn)行、管理費(fèi)用開支，一部分作為設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，設(shè)備閑置季節(jié)村里負(fù)責(zé)將易丟易損件拆卸入庫，減少人員管護(hù)費(fèi)用。二是受益農(nóng)戶代表或承包人負(fù)責(zé)運(yùn)行管理模式：大型噴灌設(shè)備建后移交給村集體，村集體組織噴灌圈內(nèi)受益農(nóng)戶自行管理，由受益農(nóng)戶選出管理代表，簽訂權(quán)責(zé)合同，管理代表負(fù)責(zé)澆灌和日?？垂?，運(yùn)行費(fèi)用按畝均攤，并提取一定的管理費(fèi)用，用于管理代表工資和維修開支。另外，也有多個(gè)噴灌圈內(nèi)受益農(nóng)戶集體協(xié)商后，把運(yùn)行管理任務(wù)承包給個(gè)人管理，簽訂承包合同，明確運(yùn)行管理任務(wù)，按畝繳納費(fèi)用，由承包人負(fù)責(zé)灌溉、看護(hù)、維修。這種針對(duì)散戶的管理模式在龍江等縣（市、區(qū)）得到較好推廣，對(duì)當(dāng)前分散經(jīng)營土地上的大型噴灌設(shè)備運(yùn)行管理有一定的指導(dǎo)意義。

二、運(yùn)行管理中遇到的主要問題

（一）運(yùn)行管理尚未形成長效機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地各級(jí)政府，特別是財(cái)政、水務(wù)部門都高度重視工程運(yùn)行管理，多用行政手段、采取高壓態(tài)勢(shì)、依靠強(qiáng)制辦法將管理工作推到最基層，在現(xiàn)階段這種管理手段很有效，但“節(jié)水增糧行動(dòng)”工程最長可發(fā)揮功效20—30年，僅依靠領(lǐng)導(dǎo)重視、采取強(qiáng)制辦法去管理不是長久之計(jì)。建立長遠(yuǎn)有效的運(yùn)行管理制度，發(fā)揮制度管理的作用，減少人為因素的影響，是當(dāng)前緊迫任務(wù)。

（二）運(yùn)行管理缺少技術(shù)指導(dǎo)。調(diào)研時(shí)向項(xiàng)目區(qū)群眾了解怎么掌握灌水時(shí)機(jī)，幾乎得到的回答都是“旱得挺不住了才灌”。“節(jié)水增糧”顧名思義，就是既要節(jié)水又要增糧，只有適時(shí)適量灌溉才能實(shí)現(xiàn)“節(jié)水增糧”效果，“旱得挺不住了才灌”既不節(jié)水，也錯(cuò)過了作物生長最佳需水期，還影響到增收，失去了“節(jié)水增糧行動(dòng)”的本來意義。可見各地在運(yùn)行管理上還缺少專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)，群眾只憑著經(jīng)驗(yàn)去運(yùn)行管理，需要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層水利技術(shù)推廣體系。

（三）長遠(yuǎn)運(yùn)行缺少資金保障。當(dāng)前基層的具體運(yùn)行管理辦法，幾乎都是按照設(shè)備永遠(yuǎn)不大修、甚至不壞的狀態(tài)去管理，各地基本上沒有向受益者提取設(shè)備折舊維修資金。隨著土地承包人的輪換，受益對(duì)象也即改變，后接手使用設(shè)備的短期土地承包者，如果在沒有前期使用者累積的折舊、維修資金支持，將會(huì)出現(xiàn)沒有資金去維修大型噴灌設(shè)備，易造成設(shè)備廢棄。

三、關(guān)于加強(qiáng)運(yùn)營管護(hù)工作的意見

（一）推進(jìn)項(xiàng)目區(qū)土地集中流轉(zhuǎn)。土地規(guī)模經(jīng)營是采取包括“節(jié)水增糧行動(dòng)”在內(nèi)的眾多先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的重要和必要條件。在“節(jié)水增糧行動(dòng)”項(xiàng)目建設(shè)的起始階段，大部分項(xiàng)目落實(shí)到種田大戶或合作社地塊上，工程項(xiàng)目服務(wù)一個(gè)土地經(jīng)營者，減少了統(tǒng)一思想環(huán)節(jié)，作物種類容易統(tǒng)一。隨著項(xiàng)目的深入進(jìn)行，今后項(xiàng)目建設(shè)將大部分落實(shí)在分散經(jīng)營地塊。一個(gè)噴灌圈內(nèi)最多的有玉米、高粱、大豆、馬鈴薯四種作物，需水量、需水時(shí)機(jī)不一樣，必然難以統(tǒng)一農(nóng)戶適時(shí)適量灌溉需求，在管護(hù)責(zé)任落實(shí)上將遇到突出矛盾，影響工程長遠(yuǎn)發(fā)揮效益。為此，建議各地大力提高農(nóng)民組織化程度，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，出臺(tái)相關(guān)政策推動(dòng)項(xiàng)目區(qū)土地流轉(zhuǎn)，并配合利用行政手段、市場引導(dǎo)、合作組織參與等綜合措施將分散經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)集中起來。下一步工程建設(shè)要在水源、動(dòng)力條件滿足的必要條件下，以土地經(jīng)營規(guī)模作為重要條件，通過項(xiàng)目確立的前提條件，引導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地集中合理流轉(zhuǎn)，為“節(jié)水增糧行動(dòng)”項(xiàng)目建設(shè)提供必要的平臺(tái)。

（二）明晰工程設(shè)備所有權(quán)和使用權(quán)歸屬。當(dāng)前各地在工程建成后產(chǎn)權(quán)歸屬方面還比較模糊，有的在財(cái)政或水務(wù)局，有的給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的落在了村集體。主要原因是沒有理解國家和省里關(guān)于“節(jié)水增糧行動(dòng)”有關(guān)產(chǎn)權(quán)歸屬的指導(dǎo)意見。根據(jù)以往的產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)備只有放到最需要的人手里，才能發(fā)揮最好的功效，才能得到最好的管護(hù)，才能認(rèn)真研究如何節(jié)能降耗。當(dāng)前產(chǎn)權(quán)乃至使用權(quán)大部分放在行政部門或集體手里的工程設(shè)備，雖然有比較詳細(xì)的管理制度約束，但最終管理成效還是取決于管理人的責(zé)任心，不是自己的東西管理多會(huì)浮于形式，不利于長遠(yuǎn)管理。為此，建議將建成的工程設(shè)備的所有權(quán)和使用權(quán)合理分開，將使用權(quán)、收益權(quán)直接下放給農(nóng)戶、種田大戶或合作組織等終端用戶。但前提是使用年限內(nèi)不得轉(zhuǎn)賣、棄管棄用，財(cái)政、水務(wù)部門以產(chǎn)權(quán)所有者的身份，督促用戶根據(jù)設(shè)備購置價(jià)值按比例收取設(shè)備運(yùn)行保障金，設(shè)立設(shè)備運(yùn)行臺(tái)賬，監(jiān)督設(shè)備運(yùn)行狀況。

（三）切實(shí)提取工程設(shè)備折舊、大修基金。確保已建成的工程長期發(fā)揮效益，無論當(dāng)前的設(shè)備所有權(quán)、使用權(quán)形式上歸政府部門，還是落給終端地塊的農(nóng)戶，都要建立設(shè)備折舊、大修基金制度，特別針對(duì)大型噴灌設(shè)備更是如此，杜絕設(shè)備有大的損壞導(dǎo)致棄用。建議建立“統(tǒng)一管理、誰提誰用”的折舊、大修基金制度，即各地財(cái)政、水務(wù)部門按設(shè)備覆蓋耕地畝數(shù)，每年督促項(xiàng)目的具體管理者向收益者提取一定的資金，存入指定賬戶，由財(cái)政或水務(wù)部門協(xié)助管理，待設(shè)備損壞時(shí)進(jìn)行維修，保障設(shè)備正常運(yùn)行。待設(shè)備達(dá)到使用年限時(shí)，將折舊基金和殘值用于設(shè)備重新購置。

（四）建立專業(yè)技術(shù)人員服務(wù)隊(duì)伍。建議由市縣水務(wù)部門牽頭，建立 “節(jié)水增糧行動(dòng)”運(yùn)行保障協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)設(shè)備生產(chǎn)廠家對(duì)工程運(yùn)行技術(shù)培訓(xùn)、零部件配送、設(shè)備故障排除等保障工作。同時(shí)，要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)部門，發(fā)揮農(nóng)技指導(dǎo)作用，指導(dǎo)農(nóng)戶開展適時(shí)、適量灌溉，實(shí)現(xiàn)節(jié)水增糧、節(jié)能降耗的目標(biāo)。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰