關(guān)于平羅縣農(nóng)村改革試驗(yàn)情況的調(diào)研報(bào)告

2013年4月下旬，自治區(qū)人大常委會(huì)副主任王儒貴帶領(lǐng)2名常委會(huì)委員和農(nóng)工委工作人員，對(duì)平羅縣農(nóng)村改革試驗(yàn)情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、改革試驗(yàn)進(jìn)展情況

2011年11月，平羅縣被中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)部確定為全國(guó)首批24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。同年12月，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室批復(fù)了關(guān)于平羅縣以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革為主要內(nèi)容的試驗(yàn)方案。按照國(guó)家對(duì)改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體要求，平羅縣結(jié)合實(shí)際，以農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，以制度改革為突破口，以土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為抓手，在農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)制度建設(shè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育等方面進(jìn)行了積極有益的探索。試點(diǎn)進(jìn)展順利、社會(huì)穩(wěn)定。

（一）農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作基本完成

全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、142個(gè)村、1078個(gè)村民小組、6.1萬戶農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作基本完成，共實(shí)測(cè)登記土地面積96.7萬畝。目前，全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證已完成99%，農(nóng)村集體荒地確權(quán)登記頒證已完成95%，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證已完成96%，農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作已全部完成。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度基本確立

平羅縣以推動(dòng)農(nóng)村土地資源資本化為主攻方向，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度，先后制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體荒地、農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體荒地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)評(píng)估辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押登記辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金籌措管理辦法》、《收儲(chǔ)農(nóng)民承包地、宅基地和房屋參考價(jià)格暫行辦法》、《農(nóng)村集體荒地管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)指導(dǎo)意見》等23個(gè)配套辦法和細(xì)則，從確權(quán)登記、評(píng)估補(bǔ)償、交易流轉(zhuǎn)、抵押融資、退出收儲(chǔ)、重新分配等各個(gè)環(huán)節(jié)制定了符合實(shí)際、較為合理的制度和政策。

（三）縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)建立

平羅縣組建了縣級(jí)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革服務(wù)中心，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、登記備案、價(jià)格評(píng)估、抵押貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糾紛仲裁、社會(huì)保障等一站式服務(wù)窗口。在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托民生服務(wù)中心建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口，62個(gè)村成立農(nóng)村土地信用社，落實(shí)辦公設(shè)備，實(shí)行專人負(fù)責(zé)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理。

二、農(nóng)村改革試驗(yàn)取得的成果

（一）摸清了農(nóng)村土地的“家底”

這次改革試驗(yàn)，徹底摸清了村（組）土地承包關(guān)系和地塊、面積、空間位置等相關(guān)數(shù)據(jù)，并將地塊、面積、空間位置、地級(jí)類別、權(quán)屬等清查落實(shí)到農(nóng)戶或其他承包方，逐戶摸清了農(nóng)戶家庭承包土地狀況，對(duì)承包人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動(dòng)等各方面情況和信息進(jìn)行收集、歸納、整理、核對(duì)和確認(rèn)，確權(quán)登記面積較二輪承包面積溢出55萬畝，溢出率高達(dá)137.5%。

（二）解決了較為棘手的歷史遺留問題

平羅縣在農(nóng)村集體土地確權(quán)中，將土地所有權(quán)以村為單位確權(quán)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，而沒有以隊(duì)（組）為單位進(jìn)行確權(quán)，保證了集體土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)全體成員所有，解決了各隊(duì)（組）集體荒地資源不均衡的問題。同時(shí)，為解決歷史遺留的飼料地、自留地、造林占地以及地力等級(jí)折算造成的二輪承包地實(shí)際面積與合同面積不符等問題，確權(quán)時(shí)在二輪承包地的基礎(chǔ)上，按照增加20%的比例，將集體荒地按照二輪承包地確權(quán)給農(nóng)戶。對(duì)土地權(quán)屬模糊、四至不清、面積不實(shí)、地級(jí)不符和流轉(zhuǎn)不規(guī)范等歷史遺留問題和糾紛，按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置”的原則，妥善予以解決，先后查找和解決了236件歷史遺留問題和糾紛，其中，引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和化解的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛123件，通過協(xié)商、調(diào)解等方式化解67件，通過仲裁和訴訟方式解決6件，確保了確權(quán)登記工作順利開展，消除了影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

（三）探索建立了五項(xiàng)制度、四項(xiàng)機(jī)制、三項(xiàng)基金

1.五項(xiàng)管理制度。

一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包 、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式有序流轉(zhuǎn)土地，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。探索建立了向流轉(zhuǎn)受讓方頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書制度，賦予流轉(zhuǎn)受讓方的權(quán)益。目前，全縣共流轉(zhuǎn)土地30余萬畝，頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書62份。

二是農(nóng)村集體荒地經(jīng)營(yíng)管理制度。農(nóng)村集體荒地使用權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民或其他法人可以采取投標(biāo)、競(jìng)拍、公開協(xié)商等形式承包經(jīng)營(yíng)，承包費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由村民代表大會(huì)“一事一議”進(jìn)行議定，承包費(fèi)等收入歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，主要用于集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)全體村民社會(huì)保障補(bǔ)貼，逐步提高農(nóng)民在集體土地資產(chǎn)收益中的分配比重。這項(xiàng)工作不僅規(guī)范了農(nóng)村荒地管理，摸清了集體荒地資源，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，更重要的是讓農(nóng)民參與了集體資產(chǎn)收益分配，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，全縣簽訂集體荒地承包合同4.2萬份，收入承包費(fèi)262萬元，增加了村集體收入。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度。在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍外，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，可采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其中提取20%作為村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套資金。

四是農(nóng)民宅基地管理制度。按照“一戶一宅”原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、退回等方式在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶通過買賣、贈(zèng)予、作價(jià)入股、抵押、租賃等形式，推動(dòng)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)和增值變現(xiàn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)。

五是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供強(qiáng)有力的金融支持。與之相適應(yīng)，成立了平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款評(píng)估委員會(huì)（隨后將轉(zhuǎn)化為評(píng)估中心），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全縣農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估工作。目前，已辦理“三權(quán)”抵押貸款308筆，發(fā)放貸款1991.5萬元。

2.四項(xiàng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

一是退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)本人申請(qǐng)且符合退出條件的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查批準(zhǔn)予以補(bǔ)償，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶自愿退出荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回，給予適當(dāng)?shù)拈_墾費(fèi)補(bǔ)償，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，發(fā)包給其他人承包經(jīng)營(yíng)。

二是重新獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障機(jī)制。采取以村為單位，把確權(quán)給村集體土地的20%作為預(yù)留地，對(duì)退出土地的農(nóng)民因生活不能得到保障等原因重新申請(qǐng)承包土地經(jīng)營(yíng)的，經(jīng)批準(zhǔn)按照協(xié)議退回補(bǔ)償款后，可按原面積再次承包經(jīng)營(yíng)。

三是農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。對(duì)自愿退出宅基地和房屋的農(nóng)戶，其宅基地和房屋由村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行復(fù)墾。目前，全縣已退出宅基地689戶，1322畝。

四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保機(jī)制。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)沒有還貸能力或還貸延期的，可從風(fēng)險(xiǎn)基金中先期墊付，及時(shí)規(guī)避金融部門信貸風(fēng)險(xiǎn)，建立金融部門服務(wù)農(nóng)村保障激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制。

3.三項(xiàng)基金。

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)基金。由縣級(jí)財(cái)政出資300萬元，設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)基金，實(shí)行專戶管理、封閉運(yùn)行，主要用于農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金。

二是農(nóng)民退出宅基地收儲(chǔ)基金。由縣級(jí)財(cái)政出資200萬元，設(shè)立農(nóng)民退出宅基地收儲(chǔ)基金，主要用于收儲(chǔ)農(nóng)民退出宅基地和房屋補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?。由縣級(jí)財(cái)政出資300萬元，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，主要用于為沒有還貸能力或還貸延期的農(nóng)戶進(jìn)行先期墊付還貸。

（四）促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

平羅縣探索建立以土地股份合作社、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、家庭農(nóng)場(chǎng)為主要模式的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。截至目前，全縣共培育新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體166個(gè)，規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地14.09萬畝，其中家庭農(nóng)場(chǎng)107個(gè)5.58萬畝、企業(yè)經(jīng)營(yíng)29個(gè)4.64萬畝、土地股份合作社22個(gè)2.1萬畝、專業(yè)大戶7個(gè)0.09萬畝、土地托管1個(gè)0.1萬畝。

平羅縣改革試驗(yàn)取得了初步成效，提高了農(nóng)村土地利用效益，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了村集體和農(nóng)民土地收入“雙增”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展“雙贏”，農(nóng)民市民化和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)“雙促進(jìn)”。

三、當(dāng)前存在的幾個(gè)問題

目前，平羅縣農(nóng)村改革試驗(yàn)工作存在的突出問題有三個(gè)：

（一）個(gè)別具體環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)問題還不完善

一是在土地確權(quán)中，沒有按照增人增地、減人減地的原則進(jìn)行小調(diào)整，農(nóng)戶承包土地零碎的問題沒有得到很好解決。二是農(nóng)村土地和房屋管理信息系統(tǒng)尚未建立。三是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投資較大，但資金不足，可持續(xù)發(fā)展能力弱，需加大政策、資金扶持力度。四是前期土地丈量登記確權(quán)工作不細(xì)致、不準(zhǔn)確，引發(fā)了許多矛盾和糾紛，也造成了重復(fù)勞動(dòng)。

（二）制度規(guī)定部分內(nèi)容不符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定

平羅縣制定的有關(guān)土地改革的制度、辦法中有些條款涉及行政權(quán)力對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的限定及設(shè)定處罰。根據(jù)立法的有關(guān)規(guī)定，上述問題只能由法律、法規(guī)或政府規(guī)章來設(shè)定。抵押、拍賣等調(diào)整民事行為關(guān)系的規(guī)定，屬國(guó)家專屬立法權(quán)。基金的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)。

（三）缺乏經(jīng)費(fèi)保障

農(nóng)村改革是一項(xiàng)敏感性、政策性強(qiáng)的工作，特別是以農(nóng)村土地確權(quán)登記為主要內(nèi)容的改革，更是工作量大、程序冗繁、耗時(shí)較多，改革成本較大。經(jīng)過計(jì)算，每確權(quán)登記一畝土地大約需要花費(fèi)30元，平羅縣實(shí)測(cè)確權(quán)登記土地96萬畝，需要資金2880萬元，再加上工作經(jīng)費(fèi)和各種制度設(shè)計(jì)補(bǔ)償資金，資金需求量大約在3500萬元左右。預(yù)計(jì)，寧夏全區(qū)土地確權(quán)登記面積在1700—1800萬畝，資金需求量大約在5—6億元。對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)而言，地方財(cái)政難以承擔(dān)，需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幫助解決。

四、涉及農(nóng)村土地管理相關(guān)法律問題的比較分析

我國(guó)目前涉及農(nóng)村土地管理相關(guān)的重要法律法規(guī)，主要有《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等。

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)主體方面的法律問題

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！?/p>

《土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。該法進(jìn)一步明確了集體土地所有權(quán)的主體為“農(nóng)民集體”，農(nóng)民集體又分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組有經(jīng)營(yíng)管理的使用權(quán)。

《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和……依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！笨梢钥吹?，《物權(quán)法》與《土地管理法》的規(guī)定有著很大不同，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組成了可以行使所有權(quán)的主體。

這里存在幾個(gè)問題：一是《物權(quán)法》和《土地管理法》對(duì)土地的相關(guān)規(guī)定不一致，應(yīng)該以誰為準(zhǔn)？二是如何在實(shí)踐中確定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，什么是村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，我國(guó)現(xiàn)行法律并未明晰。三是農(nóng)民土地權(quán)益方面還存有集體土地和國(guó)有土地的權(quán)利不平等的現(xiàn)象，如國(guó)有土地可以抵押貸款，但農(nóng)民集體土地卻不能。這些問題難以界定，易導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體錯(cuò)位與虛位，會(huì)使得個(gè)別地區(qū)產(chǎn)生“虛權(quán)”問題，致使農(nóng)民無法充分行使土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民在土地上的利益難以得到法律的保護(hù)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律問題

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

《土地管理法》第14條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。第15條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。第42條規(guī)定，承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。第44條規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，適用本章規(guī)定。第49條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。第50條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。

從以上規(guī)定可以看到，除了“四荒”地外，我國(guó)農(nóng)村集體所有的土地都必須由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，而且承包用途必須是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式，但其他方式未明確有抵押。如以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股必須是從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?？梢?，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限的，流轉(zhuǎn)對(duì)象、方式、用途都有規(guī)定。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地方面的法律問題

《土地管理法》第43條規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)村建設(shè)土地規(guī)定用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。該法第59條規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地還應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并辦理審批手續(xù)。第60條規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

《物權(quán)法》第183條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。法律允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房所占用的土地可以抵押，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

可見，為了避免亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地執(zhí)行嚴(yán)格的審批制度和用途管控制度。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)可以入股、聯(lián)營(yíng)，也可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，但禁止用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有因破產(chǎn)、兼并企業(yè)，連同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的建設(shè)用地才被允許因農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)生變化而改變土地用途，這是法律紅線。

（四）宅基地方面的法律問題

《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

根據(jù)《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的占有、使用集體所有土地、在該土地上建造房屋及其附屬物的權(quán)利?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》第184條規(guī)定，宅基地不得抵押。

宅基地是用于村民建設(shè)住宅的農(nóng)村建設(shè)用地，但是因?yàn)槭怯糜诖迕褡≌?，其主要作用就是保障村民在農(nóng)村有所居，使用權(quán)主體只能是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不包括其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，更非城鎮(zhèn)居民，而且只能用于建造村民的個(gè)人住宅，因此在流轉(zhuǎn)方面，宅基地比其他農(nóng)村建設(shè)用地更為局限，而且對(duì)村民出賣、出租住房后又申請(qǐng)宅基地的，明確不予批準(zhǔn)，宅基地除了自用外，基本上沒有其他合法或順暢的流轉(zhuǎn)形式。

五、平羅縣農(nóng)村改革試驗(yàn)對(duì)全區(qū)農(nóng)村改革的啟示

（一）農(nóng)村土地改革必須穩(wěn)步推進(jìn)

土地制度是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本制度，土地是農(nóng)民最可靠的生活保障?；仡櫄v史，黨的革命和建設(shè)事業(yè)取得的偉大成就都與正確的土地法規(guī)及政策密不可分。從建國(guó)前夕的土地法大綱，到改革開放初期確立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，到1986年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過并頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》，再到黨的十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，農(nóng)村土地制度的每一次變革，都為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力。特別是改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地作為資源的稀缺性、不可替代性在今日的中國(guó)越發(fā)突出。當(dāng)前的農(nóng)村土地改革，其根本目的是解放生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化。關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)農(nóng)村得到發(fā)展，農(nóng)民得到實(shí)惠。實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系的重新分配調(diào)整。因此，在改革中必須始終堅(jiān)持以維護(hù)農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)，深入扎實(shí)地開展工作，妥善處理各種矛盾和糾紛，既要改革，又要和諧穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村土地改革必須因地制宜

平羅縣人少地多，地緣地籍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有較大試驗(yàn)空間，對(duì)全區(qū)而言具有示范性。平羅縣將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同農(nóng)民房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體荒地使用權(quán)確權(quán)登記一攬子進(jìn)行，將切實(shí)改變當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)權(quán)不清、無法估價(jià)、無權(quán)交易、無質(zhì)抵押貸款的局面，為下一步農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離、合股經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)交易、質(zhì)押融資”進(jìn)行了有益探索，為農(nóng)村金融創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。平羅縣提出建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制和流轉(zhuǎn)、交易、收儲(chǔ)制度，有利于促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)和農(nóng)民市民化，有利于實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和提高土地利用率，有利于盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。平羅縣的改革試驗(yàn)方案，還設(shè)計(jì)了引導(dǎo)農(nóng)戶組建土地股份合作社、股份制農(nóng)場(chǎng)、新型家庭農(nóng)（牧）場(chǎng)、村隊(duì)聯(lián)合社、村集體經(jīng)濟(jì)合作社（村隊(duì)企業(yè)化）等多種經(jīng)營(yíng)模式，為解決農(nóng)村面臨的“誰來種田、誰來養(yǎng)畜”問題進(jìn)行了有益探索。這些經(jīng)驗(yàn)的取得，是平羅縣根據(jù)自己的實(shí)際，集中民智民力，不斷探索實(shí)踐得來的。但是，我區(qū)各市縣的情況與平羅縣又不盡相同，因此全區(qū)的農(nóng)村土地改革必須因地制宜、分類施策。

（三）農(nóng)村土地改革必須與農(nóng)村的社會(huì)保障、戶籍、住房、就業(yè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等政策配套聯(lián)動(dòng)，同步推進(jìn)

土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民、退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民、年輕的新生代農(nóng)民，大多進(jìn)入了城市，有一些農(nóng)民成了市民，他們希望得到與城市居民一樣的待遇。但是，目前農(nóng)村改革內(nèi)容單一。嚴(yán)格意義上講，農(nóng)村土地確權(quán)登記是二輪土地承包工作的后續(xù)工作，是有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作，本身不具有改革的創(chuàng)新性和前瞻性，拿單項(xiàng)工作作為改革的主要內(nèi)容推進(jìn)，與農(nóng)民群眾期盼改革的強(qiáng)烈愿望不相適應(yīng)。因此，我區(qū)農(nóng)村改革要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，在深度和廣度上有所突破。

六、幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步健全農(nóng)村土地改革制度，完善規(guī)則、出臺(tái)配套政策

目前平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理改革的五項(xiàng)制度、四種機(jī)制和三項(xiàng)基金有待審查、修改，與之相配套的規(guī)定、規(guī)則、辦法等還需要細(xì)化完善，進(jìn)一步強(qiáng)化改革試驗(yàn)中的糾錯(cuò)機(jī)制。

（二）進(jìn)一步解放思想、勇于大膽實(shí)踐，擴(kuò)大改革的范圍和深度

對(duì)廣大人民群眾迫切希望改革的，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)不合理、不公平需要改革加以糾正的，能夠通過改革解決深層次矛盾的，可以在可控范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)。對(duì)試驗(yàn)探索要設(shè)定條件：一是堅(jiān)持農(nóng)民自愿；二是堅(jiān)持土地收益主要用于農(nóng)民、農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；三是堅(jiān)持建設(shè)用地指標(biāo)不能突破，耕地占補(bǔ)平衡或有增加。要因地制宜、穩(wěn)步推行，對(duì)于試驗(yàn)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，應(yīng)及時(shí)評(píng)估、總結(jié)、糾正。

（三）對(duì)平羅縣改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行跟蹤分析，認(rèn)真總結(jié)

在試驗(yàn)區(qū)加大政策、資金和智力支持力度。借鑒平羅縣農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定和完善全區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)登記的政策辦法。提前謀劃全區(qū)農(nóng)村改革的政策和辦法，適時(shí)把改革向全區(qū)推開。

（四）進(jìn)一步完善農(nóng)村改革的法律制度

自治區(qū)人大常委會(huì)通過行使民族自治地方立法權(quán)，適時(shí)作出相關(guān)決定或決議，為我區(qū)農(nóng)村土地改革提供法律保障。

責(zé)任編輯：湯星頤