關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)施工程監(jiān)理的調(diào)查與思考

1984年，我國利用世界銀行貸款修建云南魯布革水電站，世界銀行要求引入國際通行的菲迪克（FIDIC）管理模式，拉開了中國實(shí)施工程監(jiān)理的序幕。1988年7月，建設(shè)部頒布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，使工程監(jiān)理制度正式確立。2004年，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦開始推行土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理制度。實(shí)施工程監(jiān)理在有效控制工程投資、加快建設(shè)進(jìn)度、提高工程質(zhì)量，提升項(xiàng)目管理水平方面起到巨大促進(jìn)作用。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主要任務(wù)，決定了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程類型多、建設(shè)地點(diǎn)分散、規(guī)模大小不一、實(shí)施工程監(jiān)理難度大。近幾年，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目檢查和驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)理工作不同程度存在一些問題，需要進(jìn)一步認(rèn)真加以研究和解決。

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)施工程監(jiān)理情況

2005年黑龍江省農(nóng)業(yè)開發(fā)辦針對(duì)國家工程建設(shè)監(jiān)理辦法制定了具體實(shí)施細(xì)則，提高了監(jiān)理辦法的可操作性。隨著工程監(jiān)理制度的實(shí)施，監(jiān)理工程規(guī)模逐年加大，我省省級(jí)監(jiān)理工程總造價(jià)已經(jīng)由2005年的0.5億元提高到2012年的7.8億元，縣級(jí)監(jiān)理工程總造價(jià)2012年也已經(jīng)達(dá)到1.5億元。我省實(shí)施工程監(jiān)理的主要做法是：

（一）明確工程監(jiān)理范圍。我省規(guī)定，年度財(cái)政投資10萬以上（含10萬元）的小型水庫、攔河壩、排灌站、機(jī)電井、防滲渠道、機(jī)耕路、橋涵閘等單項(xiàng)工程，年度財(cái)政投資80萬元以上（含80萬元）的同類建筑物工程或機(jī)電井，納入省級(jí)監(jiān)理范圍，由省農(nóng)發(fā)辦統(tǒng)一委托專業(yè)監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理。年度財(cái)政投資在10萬元以下、5萬元以上（含5萬元）的單項(xiàng)工程或年度財(cái)政投資80萬元以下的同類建筑物工程或機(jī)電井，納入縣級(jí)監(jiān)理范圍，由縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦委托監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理。

（二）擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位。每年在工程開工之前，對(duì)于實(shí)施省級(jí)監(jiān)理的工程，省農(nóng)發(fā)辦通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選定具備相應(yīng)建設(shè)監(jiān)理資格的單位進(jìn)行工程監(jiān)理。實(shí)施縣級(jí)監(jiān)理的工程，縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦有的選擇有監(jiān)理資格的監(jiān)理單位，有的選擇有監(jiān)理能力的單位。有監(jiān)理資格的單位是指具有一定資質(zhì)、經(jīng)國家認(rèn)可的專業(yè)監(jiān)理單位；有監(jiān)理能力的單位是指有相關(guān)專業(yè)技術(shù)力量的法人，其中相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員不少于5名，有承擔(dān)同類工程的建設(shè)監(jiān)理或質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，能夠運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法完成監(jiān)理任務(wù)。

（三）明確監(jiān)理內(nèi)容。監(jiān)理單位按照工程建設(shè)合同控制工程建設(shè)投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。監(jiān)理單位的具體工作內(nèi)容包括：審查施工單位提出的施工組織設(shè)計(jì)、施工技術(shù)方案和施工進(jìn)度計(jì)劃；審查與控制工程建設(shè)所需施工材料、設(shè)備的質(zhì)量，對(duì)不能滿足施工質(zhì)量要求的，督促施工單位采取措施限期解決；督促檢查施工單位嚴(yán)格執(zhí)行工程承包合同和國家工程技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)施工過程進(jìn)行全程監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指令施工單位采取措施進(jìn)行處理，必要時(shí)指令施工單位停工整改；組織工程建設(shè)質(zhì)量綜合評(píng)定，簽署工程檢驗(yàn)認(rèn)可書和工程付款憑證；定期向監(jiān)理委托單位報(bào)告工程施工進(jìn)度、工程質(zhì)量和相關(guān)控制措施的情況；工程竣工后，整理合同文件和有關(guān)工程技術(shù)檔案材料，參與工程竣工預(yù)驗(yàn)收和相關(guān)驗(yàn)收文件的簽署，提交工程監(jiān)理報(bào)告和檔案資料；在工程保修階段，負(fù)責(zé)檢查工程質(zhì)量狀況，承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任，并督促施工單位保修。

（四）明確監(jiān)理程序。監(jiān)理單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況編制工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)劃，按工程建設(shè)進(jìn)度編制工程建設(shè)監(jiān)理細(xì)則，按照監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細(xì)則進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理。實(shí)施監(jiān)理前，監(jiān)理委托單位將選定的監(jiān)理單位、監(jiān)理的內(nèi)容、監(jiān)理人員姓名及所賦予的權(quán)限，書面通知工程施工單位。工程建設(shè)監(jiān)理過程中，施工單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)工程建設(shè)的法規(guī)、簽訂的工程建設(shè)合同以及建設(shè)監(jiān)理合同的規(guī)定接受監(jiān)理。監(jiān)理單位應(yīng)組建由相關(guān)資質(zhì)人員參加的工程建設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，工程施工階段，監(jiān)理機(jī)構(gòu)或監(jiān)理人員應(yīng)進(jìn)駐施工現(xiàn)場(chǎng)，采取旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等形式，按作業(yè)程序即時(shí)進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理。

（五）規(guī)定監(jiān)理單位的責(zé)任與義務(wù)。監(jiān)理單位按照“公正、獨(dú)立”的原則，主動(dòng)開展工程建設(shè)監(jiān)理工作，維護(hù)監(jiān)理委托單位以及施工單位的合法權(quán)益。不允許監(jiān)理單位轉(zhuǎn)讓、分包監(jiān)理業(yè)務(wù)。監(jiān)理單位不得從事所監(jiān)理工程的施工和建筑材料、構(gòu)配件、機(jī)械設(shè)備等的經(jīng)營活動(dòng)。監(jiān)理人員不得在所監(jiān)理工程的項(xiàng)目法人單位、建設(shè)單位或施工、設(shè)備制造、材料供應(yīng)單位兼職，不得是施工、設(shè)備制造和材料、構(gòu)配件供應(yīng)單位的合伙經(jīng)營者。監(jiān)理單位在監(jiān)理過程中，由于未按合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理而造成工程損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；監(jiān)理單位與施工單位串通，為施工單位謀取非法利益而造成工程損失的，與施工單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。監(jiān)理人員按照監(jiān)理合同規(guī)定行使監(jiān)理單位的權(quán)限，在授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布有關(guān)指令。項(xiàng)目建設(shè)單位或縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦不得擅自更改監(jiān)理人員的指令。監(jiān)理人員有權(quán)建議撤換不合格的施工單位、項(xiàng)目經(jīng)理及有關(guān)人員。未經(jīng)監(jiān)理人員簽字認(rèn)可，建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或安裝；施工單位不得進(jìn)入下一道工序進(jìn)行施工；財(cái)政部門不得撥付工程進(jìn)度款；農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

（六）制定監(jiān)理費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)和程序。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理費(fèi)，按照實(shí)施監(jiān)理的單項(xiàng)工程年度財(cái)政投資總額的2%以內(nèi)控制使用，從地方財(cái)政配套資金中列支。實(shí)施省級(jí)監(jiān)理的工程，單項(xiàng)工程驗(yàn)收合格后，由實(shí)施監(jiān)理的項(xiàng)目縣農(nóng)發(fā)辦給監(jiān)理單位開具監(jiān)理費(fèi)用支出憑證，監(jiān)理單位按照監(jiān)理合同到省農(nóng)發(fā)辦報(bào)賬支付監(jiān)理費(fèi)用。實(shí)施縣級(jí)監(jiān)理的，監(jiān)理費(fèi)的支付實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制，按實(shí)際支出數(shù)計(jì)入工程成本。監(jiān)理費(fèi)報(bào)賬時(shí)，應(yīng)按監(jiān)理費(fèi)總額的20%預(yù)留質(zhì)量保證金，待項(xiàng)目驗(yàn)收合格后再予以撥付。

多年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)中的突出作用，得到了農(nóng)業(yè)開發(fā)部門和項(xiàng)目區(qū)廣大干部群眾的一致認(rèn)可：杜絕了工程以舊頂新，保證了工程建設(shè)真實(shí)性；提高了工程建設(shè)質(zhì)量，農(nóng)業(yè)開發(fā)系統(tǒng)工作效率顯著提升；保證了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，工程按期發(fā)揮效益；保證資金運(yùn)行安全，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化；規(guī)范了項(xiàng)目管理，提高了項(xiàng)目管理水平。

二、存在的問題

（一）建設(shè)監(jiān)理市場(chǎng)行為不規(guī)范。一是有掛靠監(jiān)理單位現(xiàn)象。有的監(jiān)理公司沒有資質(zhì)或監(jiān)理能力，掛靠有資質(zhì)的監(jiān)理公司，用有資質(zhì)監(jiān)理公司的資質(zhì)和證件，然后給被掛靠公司付一部分管理費(fèi)用。二是監(jiān)理人員待遇偏低。一般監(jiān)理人員月工資在2000元左右，總監(jiān)理工程師月工資接近3000元，這樣的工資待遇吸引不了高智能人才，也很難留住高素質(zhì)人才。

（二）監(jiān)理單位投入力量不足。一是技術(shù)力量投入不足。監(jiān)理公司兩、三個(gè)縣安排一個(gè)監(jiān)理人員，有的監(jiān)理人員年齡偏大，還有的監(jiān)理人員專業(yè)資質(zhì)不符合所監(jiān)理工程的專業(yè)要求。二是監(jiān)理設(shè)備投入不足。很多監(jiān)理單位延續(xù)過去使用的鋼尺、米繩、坍落筒等檢查工具，沒有運(yùn)用現(xiàn)代化設(shè)備和手段。如配備GPS定位儀及測(cè)量儀等有效、簡便、快捷的先進(jìn)儀器設(shè)備。另外，監(jiān)理工程師去項(xiàng)目區(qū)必須搭乘建設(shè)單位或施工單位的交通工具，工作效率不高。

（三）監(jiān)理人員素質(zhì)不過硬。一是有的監(jiān)理人員專業(yè)素質(zhì)不過硬。有的監(jiān)理單位為降低成本，臨時(shí)雇傭一些年齡高或?qū)嵙?xí)的技術(shù)人員，有的監(jiān)理人員沒有監(jiān)理工程師資格證書。有的監(jiān)理人員在現(xiàn)場(chǎng)管理工作中不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。有的竣工資料編寫不規(guī)范、表格填寫不清楚。個(gè)別監(jiān)理人員甚至對(duì)合同條款、監(jiān)理程序、監(jiān)理方法不了解，不能按監(jiān)理程序開展工作，想怎么管就怎么管。二是有少數(shù)監(jiān)理人員政治素質(zhì)不過關(guān)。由于工資待遇低，有的監(jiān)理人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，不能嚴(yán)格監(jiān)理、秉公辦事，有的甚至向施工單位索、拿、卡、要，收施工單位紅包，工作中睜只眼閉只眼，不堅(jiān)持質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，給工程質(zhì)量留下隱患。

（四）監(jiān)理程序不規(guī)范。一是監(jiān)理過程不規(guī)范。有的監(jiān)理單位沒有編制項(xiàng)目監(jiān)理規(guī)劃，工作沒有計(jì)劃性，無章可循。有的工程沒有開工就編制完成了竣工檔案資料。有的監(jiān)理資料中建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際施工的工程不相符，甚至資料竣工日期與施工時(shí)間相矛盾。有的施工監(jiān)理不到位，該進(jìn)行檢查時(shí)不檢查，該旁站監(jiān)理時(shí)不旁站，甚至不管工程是否合格都簽字。二是監(jiān)理人員不駐守項(xiàng)目區(qū)。有的監(jiān)理人員不能參與工程施工的全過程管理，開工時(shí)來一次，竣工時(shí)來一次，有些表格直接委托施工單位填寫，竣工時(shí)監(jiān)理人員統(tǒng)一在上面簽字蓋章。

三、建議

（一）規(guī)范選擇監(jiān)理單位。一是招標(biāo)選擇監(jiān)理單位。在項(xiàng)目實(shí)施前繼續(xù)通過公開招標(biāo)形式，選擇綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的監(jiān)理單位進(jìn)入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)監(jiān)理市場(chǎng)。對(duì)于以往的，在農(nóng)業(yè)開發(fā)工程監(jiān)理過程中有違規(guī)現(xiàn)象的單位、監(jiān)理人員要取消其監(jiān)理資格。二是明確監(jiān)理人員配備計(jì)劃。監(jiān)理工作要求監(jiān)理人員必須具備高技能、高素質(zhì)，對(duì)監(jiān)理單位固定人員少于規(guī)定人數(shù)和專業(yè)不相符的監(jiān)理單位不進(jìn)行委托。在簽訂合同中，要明確監(jiān)理單位監(jiān)理人員配備數(shù)量、從事專業(yè)、配備檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備清單、交通工具，后勤保障等。

（二）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位管理。一是加強(qiáng)檢查考核。省農(nóng)發(fā)辦要建立監(jiān)理單位考核辦法。在工程建設(shè)過程中，定期對(duì)監(jiān)理單位監(jiān)理人員數(shù)量、在崗情況、工作程序、工作方法、工作質(zhì)量、設(shè)備配備數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、敬業(yè)態(tài)度和職業(yè)道德進(jìn)行全面考核。縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦對(duì)監(jiān)理單位制定的內(nèi)部質(zhì)量體系控制、監(jiān)理業(yè)務(wù)處理、信息搜集傳遞、資料分類整理歸檔、監(jiān)理資料規(guī)范性進(jìn)行考核，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，并作為支付監(jiān)理費(fèi)用重要考核內(nèi)容。二是對(duì)監(jiān)理人員進(jìn)行培訓(xùn)。每年年初由省農(nóng)發(fā)辦統(tǒng)一召開會(huì)議，總結(jié)上年工作，布置下年度監(jiān)理任務(wù)，并組織對(duì)監(jiān)理公司監(jiān)理人員進(jìn)行上崗培訓(xùn)。一方面對(duì)監(jiān)理人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)政策法規(guī)、專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使監(jiān)理人員掌握工程建設(shè)的質(zhì)量控制方法及儀器設(shè)備的使用；另一方面對(duì)監(jiān)理人員進(jìn)行職業(yè)道德培訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)理人員廉潔自律意識(shí)，使監(jiān)理人員在工作中做到守法、誠信、公正、公平。

（三）規(guī)范監(jiān)理程序。一是明確監(jiān)理單位工作程序。以書面形式明確監(jiān)理委托單位、縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦、監(jiān)理單位、施工單位四者之間聯(lián)系及管理流程，保證信息的及時(shí)傳遞和反饋。要求監(jiān)理單位制定施工過程質(zhì)量控制程序、施工進(jìn)度控制程序、支付結(jié)算控制程序、安全生產(chǎn)控制程序、信息管理程序、質(zhì)量事故處理程序、工程變更竣工驗(yàn)收程序等，在時(shí)間和空間范圍內(nèi)保證監(jiān)理監(jiān)控不漏監(jiān)，保證各個(gè)工作環(huán)節(jié)都在受控狀態(tài)。二是明確監(jiān)理單位按照監(jiān)理細(xì)則實(shí)施監(jiān)理。工程開工前，監(jiān)理人員要編寫監(jiān)理規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則，按照監(jiān)理規(guī)劃、細(xì)則進(jìn)行工程監(jiān)理，規(guī)范開展監(jiān)理工作，對(duì)不同專業(yè)、不同層次的監(jiān)理人員要進(jìn)行嚴(yán)格的職責(zé)分工。明確旁站、檢查與巡視的具體工程和具體部位。工程建設(shè)中或竣工后要及時(shí)匯總整理監(jiān)理資料，分類歸檔，真實(shí)體現(xiàn)各個(gè)工程監(jiān)理階段的工程進(jìn)度和質(zhì)量。

（四）規(guī)范監(jiān)理內(nèi)容。一是對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督控制。監(jiān)理人員要對(duì)進(jìn)場(chǎng)材料進(jìn)行認(rèn)真檢驗(yàn)，堵住質(zhì)量問題的源頭；要對(duì)施工工藝進(jìn)行檢查，通過旁站、檢查與巡視對(duì)施工單位機(jī)械設(shè)備的配備、施工方法和施工程序進(jìn)行監(jiān)督和控制；要對(duì)竣工工程認(rèn)真檢查，全面控制工程的整體質(zhì)量和外觀質(zhì)量。二是對(duì)項(xiàng)目工程進(jìn)度控制。監(jiān)理單位要在不同施工階段，制定有針對(duì)性的進(jìn)度控制措施，提出各施工單位及主要設(shè)備、材料的進(jìn)場(chǎng)時(shí)間表，對(duì)設(shè)備、材料供應(yīng)商的供貨計(jì)劃及實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。認(rèn)真審查施工單位的施工進(jìn)度計(jì)劃，并檢查實(shí)施情況，隨時(shí)監(jiān)控實(shí)際進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)督促施工單位提出調(diào)整意見，并提出監(jiān)理審查意見。三是對(duì)工程費(fèi)用控制。監(jiān)理單位要嚴(yán)格審核施工單位提交的資金報(bào)賬申請(qǐng)，復(fù)核已完成工程量和單價(jià)組成，簽署工程付款憑證，嚴(yán)格控制工程變更。四是對(duì)合同履行管理。監(jiān)理單位要按程序辦事，熟悉合同，準(zhǔn)確理解合同，平時(shí)要注意資料和證據(jù)的搜集，一切憑原始材料和數(shù)據(jù)說話，督促縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦與施工單位履行合同中規(guī)定的職責(zé)。五是對(duì)信息資料管理。監(jiān)理人員要對(duì)所需的技術(shù)信息進(jìn)行搜集、定性、存儲(chǔ)、傳遞、歸檔等，重點(diǎn)是對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理會(huì)議記錄、監(jiān)理日記、各類監(jiān)理報(bào)表、監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查記錄資料、簡報(bào)以及監(jiān)理報(bào)告等進(jìn)行搜集和管理。六是做好協(xié)調(diào)工作。對(duì)建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種矛盾進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，保證工程建設(shè)順利完成。

（五）規(guī)范監(jiān)理方法。一是明確不同部位監(jiān)理方式。監(jiān)理工作的重點(diǎn)要放在事前控制，制定針對(duì)性強(qiáng)、符合工程特點(diǎn)的監(jiān)理旁站計(jì)劃。監(jiān)理人員必須對(duì)關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的施工實(shí)行旁站、巡視或平行檢查。二是定期進(jìn)行階段驗(yàn)收。監(jiān)理每個(gè)階段驗(yàn)收時(shí)，只要發(fā)現(xiàn)不合格項(xiàng)目超出抽檢允許數(shù)量，必須要求先進(jìn)行整改，整改合格后再繼續(xù)驗(yàn)收，除對(duì)驗(yàn)收首次發(fā)現(xiàn)不合格項(xiàng)目整改外，對(duì)所報(bào)驗(yàn)收段重新全面抽驗(yàn)，直到抽驗(yàn)項(xiàng)目全部合格為止。三是實(shí)行監(jiān)理每月例會(huì)制。委托單位每月召開監(jiān)理工作例會(huì)，聽取監(jiān)理單位工作匯報(bào)，掌握工程質(zhì)量、建設(shè)進(jìn)度、資金撥付情況，適時(shí)適事研究和解決監(jiān)理工作中出現(xiàn)的問題和困難。四是明確監(jiān)理責(zé)任追究制度。2000年出臺(tái)的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，監(jiān)理單位要對(duì)施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任；《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》也規(guī)定了監(jiān)理企業(yè)和工程師要對(duì)工程安全承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理也要執(zhí)行工程質(zhì)量和安全責(zé)任監(jiān)理追究制度，確保工程建設(shè)質(zhì)量。

（作者單位：黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）

責(zé)任編輯：洪峰