海南省農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展的財政政策研究

2010年6月，隨著海南省第一家農(nóng)村資金互助社 ——三亞市崖城鎮(zhèn)眾樹農(nóng)村資金互助社（以下簡稱互助社）的開業(yè)，互助社試點工作逐漸在?？?、三亞、萬寧3個市縣啟動?；ブ绲拈_業(yè)在一定程度上緩和了農(nóng)村地區(qū)金融資源供需不平衡的狀況，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了金融支持。筆者在分析現(xiàn)行財政支持政策的現(xiàn)狀和存在的問題的基礎(chǔ)上，就實現(xiàn)互助社可持續(xù)發(fā)展提出財政政策建議。

一、財政支持互助社發(fā)展的現(xiàn)狀

目前，財政對于互助社的支持主要表現(xiàn)在：一是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如給予一定金額的開辦費、提供辦公場地等。在海南省3家互助社開辦之初，三亞市財政撥付50萬元專項扶持資金作為眾樹互助社的開辦費，萬寧和樂鎮(zhèn)互助社獲得政府支持30萬元，?？谑屑鬃渔?zhèn)龍?zhí)痘ブ绔@得40萬元的資金支持。二是給予財政貼息。以三亞市眾樹互助社為例，從開業(yè)至2012年12月30日，累計發(fā)放財政貼息貸款284萬元，貼息金額為16萬元。其中，2011年貼息金額共計56563元、獎勵金額27160.75元。萬寧和樂鎮(zhèn)互助社涉農(nóng)貸款貼息金額為70293元，財政給予?？谑屑鬃渔?zhèn)龍?zhí)痘ブ缪a貼利息200633元。

根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財稅[2010]4號）規(guī)定，自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入，免征營業(yè)稅，對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入在計算應(yīng)納稅所得額時，按90%計入收入總額。目前互助社的營業(yè)稅稅率為5%、所得稅稅率為25%，在稅收政策方面并沒有享受到營業(yè)稅、所得稅的優(yōu)惠稅率。互助社盈利的能力較小，難以承受較多的稅收，相關(guān)免稅政策不明顯。

二、存在的問題

（一）政策落實不到位。財政部于2009年4月出臺了《中央財政新型農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金管理暫行辦法》，對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三類農(nóng)村金融機構(gòu)，按上年貸款平均余額的2%給予財政補貼。而海南省3家互助社在設(shè)立當(dāng)年出現(xiàn)了費用補貼真空。定向費用補貼政策在設(shè)立當(dāng)年沒有落實，2011年和2012年的定向費用補貼資金也沒有下達(dá)。

（二）財政資金補貼額度小、監(jiān)督難度大。為鼓勵互助社快速發(fā)展，國家、省、市三級財政及農(nóng)業(yè)部門每年都通過撥付?？睿ㄩ_辦費）等方式予以扶持，但財政資金補貼額度小且可持續(xù)性差。這種有選擇的現(xiàn)金補貼形式，實際是將權(quán)力下放到了某個部門，非常容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象，而且不利于對補貼資金用途進(jìn)行監(jiān)督，不利于提高資金使用效率。

（三）貼息政策的杠桿效應(yīng)弱。由于貼息投入有限，導(dǎo)致貼息貸款規(guī)模小，覆蓋范圍不廣，并且現(xiàn)行財政政策對所有的涉農(nóng)貸款給予同等的補貼和稅收優(yōu)惠，而不考慮農(nóng)村金融機構(gòu)提供的貸款利率水平，不論是微利還是高額利潤都得到同樣的扶持政策，沒有體現(xiàn)出引導(dǎo)互助社提供有效金融服務(wù)的目標(biāo)。

（四）稅收優(yōu)惠力度小。一是現(xiàn)行的稅收政策措施形式比較單一，主要集中在營業(yè)稅及所得稅的稅收減免上。二是目前的稅收政策過于零散，主要以部門規(guī)章的形式體現(xiàn)，尚未上升到法律法規(guī)層次，帶有臨時性特征，如由財政部和稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》中，稅收優(yōu)惠政策均只有幾年的期限。

（五）忽視外部環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前海南省農(nóng)村信用環(huán)境并不理想，加之金融執(zhí)法力度不夠，造成貸款懸空或逃廢的現(xiàn)象比較多。另外，由于農(nóng)村比城市的就業(yè)環(huán)境相對較差，很多金融專業(yè)人才不愿到農(nóng)村金融機構(gòu)，尤其是村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等微型金融機構(gòu)就業(yè)。這些問題不是農(nóng)村金融機構(gòu)本身可以解決，需要財政協(xié)助有關(guān)部門解決。目前財政政策中幾乎沒有涉及到改善農(nóng)村金融發(fā)展的外部環(huán)境的措施。

三、政策建議

（一）改革財政補貼方式。一是取消無償?shù)默F(xiàn)金補助形式，盡快制定《農(nóng)村資金互助社融資增信擔(dān)保辦法》，各級財政應(yīng)建立專項擔(dān)?；穑凑毡O(jiān)管有效、審慎經(jīng)營、資本約束的原則，為互助社向金融機構(gòu)融資提供擔(dān)保、增信支持。二是 加大對互助社支持力度，爭取更多的建設(shè)資金，落實中央財政的專項補助。三是制定財政對互助社專項補助資金的使用計劃，切實提高資金使用效益。四是增加互助社試點，增加“以獎代補”的資金。

（二）加強財政補貼資金的監(jiān)管。一是嚴(yán)格審核?；ブ缲?fù)責(zé)貸款貼息的審核、申報；擔(dān)保機構(gòu)負(fù)責(zé)對貸款項目、貸款金額、發(fā)放時間、期限、利率等進(jìn)行認(rèn)真核對和確認(rèn)；財政部門負(fù)責(zé)審核貼息申請，及時撥付貼息資金。二是設(shè)置專賬?；ブ鐔为氃O(shè)置貼息貸款業(yè)務(wù)臺賬，妥善保管貸款合同及相關(guān)業(yè)務(wù)憑證，配合有關(guān)部門檢查。三是強化有效監(jiān)督?；ブ缲?fù)責(zé)對貼息貸款的使用方向進(jìn)行監(jiān)督，確保貼息貸款用于扶持項目；財政部門定期或不定期檢查貼息資金使用情況，確保貼息政策落到實處。四是優(yōu)化財政補貼資金撥付流程。為規(guī)范財政補貼資金管理，有效保障補貼資金安全，提高資金流轉(zhuǎn)效率，建議有關(guān)部門制定相關(guān)規(guī)定，從制度上對財政補貼資金的撥付流程和撥付時點進(jìn)行規(guī)范。

（三）實行差別化的稅收優(yōu)惠政策。按照區(qū)別對待的原則，加大對海南省農(nóng)村資金互助社的稅收優(yōu)惠力度，引導(dǎo)金融機構(gòu)降低貸款利率水平，增加農(nóng)村金融有效供給。對在國家基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上上浮不超過50%的村鎮(zhèn)銀行、互助社的涉農(nóng)貸款利息收入免征營業(yè)稅，企業(yè)所得稅全免；對在國家基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上上浮50%—100%的村鎮(zhèn)銀行、互助社金融業(yè)務(wù)收入按照2%稅率征收營業(yè)稅，企業(yè)所得稅參考2009年所得稅法中微利企業(yè)20%的稅率征收；對在國家基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上上浮超過100%的村鎮(zhèn)銀行、互助社貸款營業(yè)收入，不享受營業(yè)稅和所得稅的稅收優(yōu)惠。根據(jù)互助社提供貸款利率水平的不同，區(qū)別對待，更能體現(xiàn)稅收政策的引導(dǎo)作用。

（四）創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

1.改善金融生態(tài)環(huán)境。首先，要建立農(nóng)村金融生態(tài)激勵和懲罰機制。在當(dāng)?shù)赝茝V信用鄉(xiāng)、信用村的建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)戶的現(xiàn)代金融意識；其次，加大財政對農(nóng)村金融體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，完善農(nóng)村金融IT設(shè)施和結(jié)算清算系統(tǒng)。最后，加大對互助社宣傳推廣、人才培訓(xùn)、公共服務(wù)的支持力度。建議省級財政每年從預(yù)算中安排專項資金，設(shè)立農(nóng)村小型金融機構(gòu)發(fā)展專項資金和農(nóng)業(yè)小額貸款貼息資金等專項資金，用于支持互助社發(fā)展。

2.完善農(nóng)業(yè)保險體系。海南省農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依然存在“靠天吃飯”的情況，農(nóng)業(yè)競爭力不強，抗御自然災(zāi)害的能力弱，這都加大了農(nóng)村金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的風(fēng)險。因此，建立農(nóng)業(yè)保險機制已是當(dāng)務(wù)之急。就海南省的情況來說，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)選擇多元化的保險途徑，即政策性農(nóng)業(yè)保險、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，發(fā)揮財政杠桿作用。

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（作者單位：海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宗宇翔