財政促進金融支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

農(nóng)業(yè)作為相對弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，涉農(nóng)金融服務(wù)的風險和交易成本相對較高，金融機構(gòu)對“三農(nóng)”資金供給的動力不足，需要財政發(fā)揮政策正能量激勵作用，引導(dǎo)金融資源“下沉”農(nóng)村，支持金融機構(gòu)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融創(chuàng)新和信貸投放。為此，筆者在黑龍江省深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了目前農(nóng)村金融存在的問題，并就財政促進金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展提出建議。

一、黑龍江省農(nóng)村金融存在的主要問題

（一）現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展資金總需求與金融機構(gòu)資金總供給矛盾突出，涉農(nóng)金融機構(gòu)較少且高度集中，農(nóng)村信用社“一農(nóng)支三農(nóng)”格局仍占主導(dǎo)。

據(jù)保守測算，黑龍江省2億畝耕地，每畝生產(chǎn)投入500元，按60%貸款需要600億元；發(fā)展5000萬頭生豬和1000萬噸奶，按50%貸款需要450億元；農(nóng)村1800萬人、600萬農(nóng)戶，按20%的農(nóng)戶每戶建房貸款10萬元，需要1200億元；全省1200億斤商品糧，加上包裝貸款可達1500億元以上。上述四方面信貸總需求就達4000億元。截至2012年9月末，全省金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額為3821.9億元，滿足不了上述四方面測算的需求。

目前，金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨四大突出矛盾，即農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與信貸資金趨利性的矛盾，農(nóng)業(yè)金融服務(wù)需求結(jié)構(gòu)多樣性與金融功能單一性的矛盾，農(nóng)業(yè)資金需求量大與資金吸納能力差的矛盾，農(nóng)業(yè)地區(qū)閑置資金“充?！迸c金融機構(gòu)使用效率低的矛盾。

農(nóng)村金融發(fā)展受到四大突出矛盾的影響。截至2011年末，黑龍江省擁有省級銀行類金融機構(gòu)65戶，其中發(fā)放涉農(nóng)貸款年末平均余額超過10億元的只有8家。“三農(nóng)”所需貸款主要依賴農(nóng)村信用社等縣域銀行類金融機構(gòu)。2009至2011年，省農(nóng)信社累計投放農(nóng)業(yè)貸款2472億元，農(nóng)業(yè)貸款增量份額占全省金融機構(gòu)的85%以上，支農(nóng)主力軍作用凸顯。

（二）大農(nóng)機、大合作和城鎮(zhèn)化的推進，悄然催生信貸主體和資金需求量發(fā)生質(zhì)的變化，銀行類金融機構(gòu)涉農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新及信貸投放能力，尚不能適應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)實需要。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年末，黑龍江省農(nóng)民專業(yè)合作社已達2.1萬個，其中農(nóng)機專業(yè)合作社1774個。農(nóng)民社員發(fā)展到20.6萬人，帶動農(nóng)戶近100萬戶，約占全省農(nóng)戶總數(shù)的1/4。合作社服務(wù)內(nèi)容由初期的以生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)為主，逐步向銷售、運輸、貯藏、加工等環(huán)節(jié)延伸，許多合作社經(jīng)營活動已擴展到農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等生產(chǎn)經(jīng)營全過程。農(nóng)村經(jīng)濟組織以及經(jīng)營結(jié)構(gòu)的變化，使得信貸主體和資金需求量均產(chǎn)生了質(zhì)變。僅以黑龍江省558個千萬元規(guī)模的大型農(nóng)機合作社為例，每個合作社承包流轉(zhuǎn)1萬畝土地需支付300萬元左右承包費，加上購買種子、化肥、柴油和農(nóng)藥等生產(chǎn)資料需300多萬元，每年籌集正常生產(chǎn)資金600多萬元，558個合作社每年需要33.5億元。但因合作社缺少有效抵押物等原因，省內(nèi)銀行類金融機構(gòu)發(fā)放貸款較少，造成合作社融資難，融資貴。近三年來，省內(nèi)銀行類金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民專業(yè)合作社貸款僅為84.26億元，與千萬元規(guī)模大型農(nóng)機合作社每年生產(chǎn)資金需求相差近一半。

（三）農(nóng)村信用社現(xiàn)有體制已不適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，與肩負的支農(nóng)責任、主力軍作用不相匹配，急需逐步分類推進產(chǎn)權(quán)制度改革。

目前，黑龍江省農(nóng)村信用社實行省、市、縣三級法人體制，全省設(shè)立了7個市地級聯(lián)社（法人管理機構(gòu)）、6個辦事處（省聯(lián)社派出機構(gòu)，非法人管理機構(gòu)）、81家縣級機構(gòu)（法人經(jīng)營機構(gòu)）。絕大多數(shù)農(nóng)村信用社股東小、股權(quán)分散，真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成，原有高度分散、小額多戶式的傳統(tǒng)信貸經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

（四）國有銀行占有存款資源數(shù)量巨大，綜合存貸比率較低，支農(nóng)貢獻度極低。存款資源大部分上存，較大程度上造成縣域存款資源嚴重外流。

據(jù)統(tǒng)計，截至2012年9月，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、郵儲銀行等6大國有銀行省內(nèi)分支機構(gòu)存款余額合計為10197.3億元，占全省金融機構(gòu)存款余額總數(shù)的66.8%；貸款余額合計為4084.7億元，占全省金融機構(gòu)貸款余額總數(shù)的40.49%，存貸差6112.6億元。其中，涉農(nóng)貸款投放746.7億元，占其貸款余額的18.28%，占其存款余額的7.3%。存款資金的大量外流，使本來十分短缺的農(nóng)村資金更顯捉襟見肘。同時，還帶來“擠出”效應(yīng)，農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)可貸資金難以滿足日益增長的農(nóng)業(yè)信貸資金需求，于是采取高息拆借資金方法，間接加重農(nóng)業(yè)信貸成本。

目前，金融機構(gòu)正在逐步轉(zhuǎn)變“三農(nóng)”弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)觀念，一系列針對專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的金融創(chuàng)新模式應(yīng)運而生，集約化、批發(fā)式“大農(nóng)金”的概念正在形成。但省內(nèi)金融機構(gòu)多限于本系統(tǒng)內(nèi)實施推廣，銀行間相互借鑒較少，農(nóng)業(yè)融資難、融資貴的問題仍然沒有得到根本解決。

二、財政促進金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

財政金融政策一端連著財政，一端連著金融，是引導(dǎo)金融資源合理流動的有效杠桿。要充分運用財政金融政策，積極引導(dǎo)金融資源支持方向。

（一）采取政府引導(dǎo)、社會參與、市場化運作的方式，積極扶持地方金融機構(gòu)發(fā)展，發(fā)揮地方金融機構(gòu)了解省情、貼近“三農(nóng)”的優(yōu)勢。

1.在貫徹實施國家對村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補助政策的基礎(chǔ)上，省政府注入村鎮(zhèn)銀行資本金。建議通過有資質(zhì)的省屬企業(yè)，每年有重點地選擇10戶擬組建的村鎮(zhèn)銀行注入資本金，每戶不超過500萬元，省財政股權(quán)5年內(nèi)不參與分紅。按照黑龍江省目前村鎮(zhèn)銀行每戶資本金平均3200萬元測算，每年大體需要省級財政資金3200-5000萬元。

2.積極引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)村金融，給予村鎮(zhèn)銀行民營資本初始投入額5%的財政獎勵政策。按照每年15戶村鎮(zhèn)銀行每戶有3戶非銀行類民營企業(yè)（每戶占總股本5%以上的大股東）參與占總股本30%測算，每年大體需要財政獎勵資金720-2250萬元。

3.在深入貫徹實施縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵政策的基礎(chǔ)上，擴大政策實施范圍，給予小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎勵政策。對小額貸款公司年末貸款平均余額同比增長超過15%的部分，給予2%獎勵，促進小額貸款公司加大支農(nóng)力度，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。按照2012年全省381家小額貸款公司涉農(nóng)貸款年末余額超過15%部分約25億元測算，需要財政獎勵資金約5000萬元。

（二）建立以市場為導(dǎo)向，以財政扶持政策為支撐，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，圍繞解決農(nóng)村“信用不足”問題，發(fā)揮政府“增信”和“調(diào)控”功能，促進金融機構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作社等新興貸款主體發(fā)展。

1.重點選擇和支持部分縣（市）建立縣域融資性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)。借鑒美國等國家為農(nóng)場貸款擔保成功經(jīng)驗，選擇糧食主產(chǎn)區(qū)、地方政府有意愿的縣（市），建立縣域融資性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)，主要為區(qū)域內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社等新興貸款主體提供貸款擔保，有效解決農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等貸款有效抵（質(zhì)）押不足造成的融資難、融資貴問題。

2.研究制定農(nóng)民、合作組織等農(nóng)業(yè)貸款主體既有的直補資金、農(nóng)業(yè)保險受益權(quán)等預(yù)期財政補助資金作為銀行貸款擔保的措施，引導(dǎo)和撬動信貸資金投向農(nóng)村。例如：銀行根據(jù)農(nóng)民未來應(yīng)得到的財政直補資金情況，為農(nóng)民設(shè)計直補資金擔保信貸產(chǎn)品，解決農(nóng)民資金需求，同時降低銀行貸款風險，提高涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶貸款積極性。

3.試行縣級財政資金存放與銀行類金融機構(gòu)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展貢獻度掛鉤，發(fā)揮財政“調(diào)控”作用，有效引導(dǎo)和激勵商業(yè)銀行加大涉農(nóng)貸款投放力度，有效遏制縣域存款資源嚴重外流問題，實現(xiàn)不花錢也能辦成事?？h域金融機構(gòu)處于“金融支農(nóng)”的最前沿，縣（市）財政部門可結(jié)合縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況，以銀行類金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款貢獻度為主要考核指標，按照“統(tǒng)籌安排，獎貸掛鉤；存量（暫時）不變，增量調(diào)劑；動態(tài)管理，考評兌現(xiàn)”的原則，研究制定“縣級財政資金存放銀行類金融機構(gòu)考核激勵辦法”，加快實現(xiàn)縣域內(nèi)金融機構(gòu)新吸收存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款的目的，有效解決存貸比過高的縣域銀行類金融機構(gòu)信貸資金短缺問題，促進和拉動縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增長。

4.發(fā)揮小額擔保貸款財政貼息政策，促進農(nóng)民工就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展。將經(jīng)工商注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社視同勞動密集型小企業(yè)，納入小額擔保貸款財政貼息政策實施范圍，以緩解合作社貸款難、銀行難貸款問題。

5.研究探索擴大政策性農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和險種，開展銀行與保險合作，充分利用農(nóng)業(yè)保險“增信”作用，促進參保農(nóng)戶容易獲得貸款。目前，黑龍江省農(nóng)業(yè)保險分為種植業(yè)（水稻、玉米、小麥、大豆）和養(yǎng)殖業(yè)（奶牛、能繁母豬）兩大類、6個險種。建議結(jié)合實際，開辦森林、甜菜、馬鈴薯等方面的農(nóng)業(yè)保險，在穩(wěn)步擴大原有保險基礎(chǔ)上，積極研究開辦新險種，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“保駕護航”。

6.建立和完善金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款風險分擔和擔保機構(gòu)風險補償機制，有效降低和分散銀行、擔保機構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務(wù)風險。借鑒國內(nèi)部分省市的做法和經(jīng)驗，研究制定銀行類金融機構(gòu)新增涉農(nóng)貸款風險補償辦法，對其年度新增涉農(nóng)貸款，按照一定比例（5‰）給予風險補償。研究制定擔保機構(gòu)涉農(nóng)貸款擔保代償風險財政補助辦法，對擔保機構(gòu)為涉農(nóng)貸款擔保新發(fā)生的代償，按照日均擔保責任額的一定比例（10‰）給予風險補償。

7.積極支持農(nóng)村物權(quán)改革，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍。財政部門應(yīng)積極配合和支持有關(guān)部門推進農(nóng)村物權(quán)改革，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，深化林權(quán)及流轉(zhuǎn)制度改革，推進農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)管理制度改革，激活農(nóng)村靜態(tài)資產(chǎn)，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，使農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)等均能夠作為銀行貸款擔保和抵押物。促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展，加快農(nóng)村各類可流轉(zhuǎn)資產(chǎn)權(quán)益的確權(quán)、頒證進度，完善市場化流轉(zhuǎn)的制度安排，培育交易流轉(zhuǎn)平臺和機構(gòu)，建立有農(nóng)村特點的物權(quán)、產(chǎn)權(quán)價格形成機制，促進農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益合法、有序地轉(zhuǎn)化為可交易金融資產(chǎn)。

（三）探索建立財政資金市場化、金融化運作模式，充分利用金融機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢、市場優(yōu)勢，形成政府資源與市場資源有機結(jié)合，支持農(nóng)業(yè)重要領(lǐng)域的發(fā)展。

1.設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引各類社會資本投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、重點農(nóng)業(yè)項目，推動形成直接融資和間接融資相結(jié)合，多層次、多樣化的農(nóng)村投融資體系。借鑒財政部“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金”運作模式，建議從目前省財政支農(nóng)資金中拿出5億元資金，積極吸引各類社會資本（包括地方財政資金）參與，設(shè)立10億元農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金。省財政廳負責制定基金管理辦法并實施監(jiān)督管理。投資基金委托省屬有資質(zhì)的企業(yè)負責運營管理。投資基金受托方充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，采取市場化運作方式，將財政資金投入到政府重點支持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)政府資金市場化運作。

2.創(chuàng)新財政與銀行合作模式，實施“百億支農(nóng)惠農(nóng)貸款工程”。借鑒財政部“清潔能源發(fā)展機制基金”通過委托銀行貸款的方式，建議將適當省級財政國庫存儲資金存入合作銀行，同時積極吸引試點市（縣）財政同類資金跟進、合作銀行信貸資金配套，共同形成“百億支農(nóng)惠農(nóng)貸款工程”信貸資金來源。信貸資金重點用于市（縣）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目、科技企業(yè)、龍頭企業(yè)、小微企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等符合省政府重點支持的領(lǐng)域。

（作者單位：黑龍江省財政廳國際金融處）

責任編輯：欣聞