加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理體制改革

安徽省地跨淮河、長江、錢塘江三大水系。近年來，針對農(nóng)田水利設(shè)施種類多，“重建輕管”的現(xiàn)實(shí)，安徽省積極開展農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理體制改革創(chuàng)新，取得了顯著成效。

一、經(jīng)驗(yàn)和成效

為切實(shí)保障農(nóng)田水利設(shè)施功能作用和效益的有效發(fā)揮，安徽省積極培育多種形式的新型管理服務(wù)組織，通過明晰小型農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)、規(guī)范經(jīng)營權(quán)、保障受益權(quán)，落實(shí)管護(hù)服務(wù)主體和責(zé)任，探索建立農(nóng)田水利設(shè)施管理良性運(yùn)行機(jī)制。主要做法：

（一）明確權(quán)屬及責(zé)任主體。定遠(yuǎn)縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利技術(shù)服務(wù)中心站為主體，完善用水者協(xié)會組織，鼓勵和引導(dǎo)村鎮(zhèn)集體、水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)種植業(yè)大戶、小型農(nóng)田水利工程個體投資人、村級水管員等積極參與小型農(nóng)田水利工程管理，探索和成立農(nóng)村集體泵站維修養(yǎng)護(hù)公司、對小型水庫大壩打捆清除雜草、清潔衛(wèi)生、環(huán)境維護(hù)等采取專業(yè)化、物業(yè)化管理形式；在全縣范圍建立職責(zé)明確、形式多樣、管理高效、服務(wù)到位、充滿活力的小型農(nóng)田水利工程管理服務(wù)體系。 小型水庫除5座?。á瘢┬屯?，其余所有產(chǎn)權(quán)均屬當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有并負(fù)責(zé)管理，包括對壩體清除雜草、放水涵洞啟閉機(jī)絲桿等部位涂抹黃油，檢測水文測報(bào)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，維護(hù)工程設(shè)備正常運(yùn)行等。?。á颍┬退畮旃芾碇饕伤卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請村級水管員負(fù)責(zé)日常管護(hù)。小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)糧田、民辦公助等農(nóng)田水利項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)屬于項(xiàng)目所在行政村集體所有，管理責(zé)任由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請村級水管員負(fù)責(zé)日常管護(hù)，包括放水閘門定期保養(yǎng)，襯砌渠道毀損修復(fù)、田間道路養(yǎng)護(hù)等。水土保持項(xiàng)目、擴(kuò)挖后的塘壩按照投資比例明確產(chǎn)權(quán)歸屬，由投資者投入的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)由投資者所有，國家投入資金所形成的資產(chǎn)屬于所在行政村集體所有，管護(hù)責(zé)任由項(xiàng)目區(qū)養(yǎng)殖業(yè)或種植業(yè)承包大戶參加的水利協(xié)會負(fù)責(zé)日常管理。清淤整治后的河溝和農(nóng)村集體泵站產(chǎn)權(quán)屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，由水利水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心站負(fù)責(zé)日常管理。

（二）多渠道籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)。2013年安徽省級財(cái)政安排2000萬元，采取考核獎補(bǔ)的方式進(jìn)行補(bǔ)助。各地采取管護(hù)組織自籌、受益群眾“一事一議”、水利工程設(shè)備租金經(jīng)營收入、提取管護(hù)基金等方式籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)。定遠(yuǎn)縣級財(cái)政每年安排220萬元用于農(nóng)田水利工程設(shè)施維護(hù)、設(shè)備維修、管護(hù)人員補(bǔ)助等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從小型水庫經(jīng)營收益中提取小型水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)，其中?。á瘢┬退畮焯崛〉臉?biāo)準(zhǔn)每座不少于5000元/年、?。á颍┬退畮烀孔簧儆?000元/年，定向用于小型水庫管理。

（三）多種管護(hù)模式實(shí)現(xiàn)各方共贏。一是經(jīng)營承包模式。定遠(yuǎn)縣蔣集鎮(zhèn)大廟村經(jīng)全體村民同意，村委會與承包戶簽訂長期合同，將村集體所有的塘壩對外承包。承包戶投資擴(kuò)挖塘壩，增加蓄水，對塘壩進(jìn)行日常管護(hù)，并在灌溉時(shí)負(fù)責(zé)提水放水。承包戶向受益農(nóng)戶每年收取相當(dāng)于50斤水稻市場價(jià)的管理費(fèi)，并通過在塘壩內(nèi)開展養(yǎng)殖獲取收益。二是村民“自選、自建、自管、自用”模式。南陵縣大力推進(jìn)村民自選、自建、自管、自用新機(jī)制。項(xiàng)目民選，村民代表大會確定農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目和年度實(shí)施計(jì)劃，張榜公示無異議后報(bào)政府主管部門申請立項(xiàng)。項(xiàng)目民建，由村民代表大會直選產(chǎn)生村項(xiàng)目建設(shè)理事會，負(fù)責(zé)組織施工、材料采購、設(shè)備租賃和財(cái)務(wù)管理。項(xiàng)目建設(shè)中對技術(shù)要求較高的內(nèi)容，通過聘請專業(yè)技術(shù)人員或者招投標(biāo)的方式進(jìn)行。轉(zhuǎn)變項(xiàng)目管護(hù)方式，對原有或新建的農(nóng)田水利工程，產(chǎn)權(quán)一律界定給村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村委會按“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，通過分?jǐn)偂⒐s或競拍等方式將管護(hù)責(zé)任分解落實(shí)到項(xiàng)目受益村民、農(nóng)民專業(yè)合作組織或承包經(jīng)營單位。村民集體推選管理人員，制定管理措施，明確管護(hù)責(zé)任?！八淖浴睓C(jī)制真正體現(xiàn)了群眾的意愿，群眾積極性高。項(xiàng)目自建不僅縮短了建設(shè)工期，還節(jié)約了建設(shè)資金。該縣工山鎮(zhèn)萬安村中干渠綜合治理項(xiàng)目，測算投資為162萬元，通過村民自建，實(shí)際投資僅100萬元，節(jié)約資金近40%。 三是井灌區(qū)用水戶協(xié)會管護(hù)模式。懷遠(yuǎn)縣荊芡鄉(xiāng)渦南井灌區(qū)成立了農(nóng)民用水協(xié)會，目前擁有會員326戶，管理灌溉面積3000畝。灌區(qū)有32眼機(jī)電井，目前全部使用IC卡農(nóng)田智能灌溉系統(tǒng)。灌溉用的電費(fèi)每度為0.53元，協(xié)會收取農(nóng)戶1元，差價(jià)0.47元，每畝每年按40元計(jì)算，協(xié)會年收入12萬元，除去電費(fèi)和變壓損耗5-6萬元、發(fā)放3個管理人員工資3萬元外，還有2-3萬元用于設(shè)備維護(hù)。智能灌溉系統(tǒng)相比傳統(tǒng)的“小手扶拖拉機(jī)+離心泵”的提水模式，不僅省時(shí)省力，還節(jié)約資金，每畝灌溉費(fèi)用從25-30元下降到 5-6元，灌區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)也實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)。四是專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍管護(hù)。肥西縣試點(diǎn)成立專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍。水管單位推行管養(yǎng)分離，組成專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)，每個專業(yè)隊(duì)由10-16人組成，其中技術(shù)人員3-5人。養(yǎng)護(hù)主體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂養(yǎng)護(hù)合同，實(shí)行條塊結(jié)合以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的考核機(jī)制。2013年各管護(hù)隊(duì)巡查檢查累計(jì)達(dá)70多次，拆除土壩100多條，除草清淤渠道60多公里。灌溉期間各管護(hù)隊(duì)與村民同住同勞動，協(xié)調(diào)解決水事糾紛，服務(wù)到田頭、到每家每戶，效果明顯，深受廣大群眾歡迎。五是委托企業(yè)管護(hù)模式。五河縣園豐米業(yè)有限公司于2012年承包了澮南鎮(zhèn)4個村9600畝耕地，主要開展水稻種植。2013年4月，縣水利局與園豐米業(yè)有限公司簽訂了流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)小農(nóng)水工程托管協(xié)議，將流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)的6座灌溉站、5條防滲干渠、22條農(nóng)渠及其溝渠上的75座橋、22處涵閘、10座渡槽、112處斗農(nóng)門等由米業(yè)公司管護(hù)，但產(chǎn)權(quán)屬集體，管理人不得變賣、處置。園豐米業(yè)將承包范圍內(nèi)的水利工程劃分為6個灌區(qū)，每個灌區(qū)配備2名管理人員，從當(dāng)?shù)囟畽C(jī)電知識的農(nóng)電工和廠里的工人中選取。管理人員的主要職責(zé)是泵站的開機(jī)抽水、非灌溉季節(jié)的保養(yǎng)、看管，防止被人偷盜，對橋涵閘、溝渠防止人為毀壞等。管護(hù)人員工資由公司承擔(dān)，對屬于米業(yè)公司的工人，每年除拿廠里的工資外，還給予2000元補(bǔ)助；對農(nóng)電工每人每年補(bǔ)助5000元。由于責(zé)任明確、管護(hù)到位，流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)的小農(nóng)水工程效益得到充分發(fā)揮。六是組建合作社試點(diǎn)。廣德縣誓節(jié)鎮(zhèn)利民水利專業(yè)合作社注冊資金48萬元，入會會員13人（其中種糧大戶3人、村干部1人，村民組長9人），邱村鎮(zhèn)南陽水利專業(yè)合作社注冊資金100萬元，入會會員6人（其中種糧大戶2人，村民組長4人），合作社下設(shè)水利、農(nóng)機(jī)和農(nóng)技3個專業(yè)服務(wù)站。

二、明確方向，完善政策，穩(wěn)步推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理體制改革

安徽省創(chuàng)新用水戶協(xié)會、龍頭企業(yè)與承包大戶、農(nóng)業(yè)和水利專業(yè)合作社、物業(yè)化管理和養(yǎng)護(hù)公司、水利專業(yè)化服務(wù)隊(duì)等多種管護(hù)機(jī)制，深受基層歡迎，效益初步顯現(xiàn)，管護(hù)設(shè)施涵蓋小型水庫、提水泵站、灌溉機(jī)井、農(nóng)村河溝、灌區(qū)渠系及其配套建筑物、高效節(jié)水灌溉設(shè)施、抗旱機(jī)械設(shè)備等。

調(diào)研過程中我們也注意到，推進(jìn)建管體制機(jī)制創(chuàng)新存在一些困難。一是基層政府領(lǐng)導(dǎo)和主管部門對農(nóng)民及專業(yè)合作組織承擔(dān)小型水利工程的建設(shè)和管護(hù)工作有一些疑慮，主要擔(dān)心農(nóng)民及專業(yè)合作組織的技術(shù)力量過于薄弱。農(nóng)民、農(nóng)民合作組織和村集體組織也確實(shí)存在水利專業(yè)知識缺乏和技術(shù)力量薄弱的問題。二是有的地方雖然加大了投入，聘請了管護(hù)人員，但小型農(nóng)田水利設(shè)施點(diǎn)多面廣，全面做好管護(hù)工作存在一定的困難。三是部分地區(qū)沒有推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，水費(fèi)征收率低，或完全不收水費(fèi)。不收水費(fèi)無法體現(xiàn)水資源的稀缺性，易造成用水浪費(fèi)和用水效率低下。另外，水費(fèi)也是構(gòu)成管護(hù)經(jīng)費(fèi)的重要來源，完全不收水費(fèi)，有可能加重改革成本。此外，村兩委班子是否具有凝聚力，是否熱心負(fù)責(zé)，對做好管護(hù)工作也至關(guān)重要。

農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)和效益的發(fā)揮，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)田水利工程點(diǎn)多、線長、面廣、量大，創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制既十分艱巨又復(fù)雜，要進(jìn)一步明確方向，完善政策。

（一）推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)主體重心下移，明確農(nóng)民、農(nóng)民合作組織和村集體組織作為小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的建設(shè)和管護(hù)主體單位。安徽省的經(jīng)驗(yàn)證明，把受益面廣而且技術(shù)性不強(qiáng)、群眾力所能及的農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，交給群眾自建，推行村民“自選、自建、自管、自用”，群眾建設(shè)的熱情高，滿意度高。項(xiàng)目民選提高了群眾積極性，避免了政府部門和基層干部大包大攬，工作運(yùn)行不透明的弊端。項(xiàng)目自建縮短了建設(shè)工期，村民理事會有效地加強(qiáng)工程監(jiān)督和管理，工程質(zhì)量得到了有效保證。項(xiàng)目自建還可以節(jié)約建設(shè)資金，增加農(nóng)民收入。南陵工山鎮(zhèn)萬安村中干渠綜合治理項(xiàng)目，通過村民自建，節(jié)約工程投資40%，農(nóng)民投工投勞，不用外出打工，在家門口實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收。把管護(hù)與受益群眾利益掛鉤，改變傳統(tǒng)的“集體所有、集體收益、集體出資”管護(hù)模式，對原有或新建的農(nóng)田水利工程，產(chǎn)權(quán)一律界定給村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村委會按“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，通過分?jǐn)?、公約或競拍等方式將管護(hù)責(zé)任分解落實(shí)到項(xiàng)目受益村民、農(nóng)民專業(yè)合作組織或承包經(jīng)營單位。村民集體推選管理人員，制定管理措施，明確管護(hù)責(zé)任。

（二）拓寬管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源渠道，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在公共財(cái)政加大投入的同時(shí)，要通過市場化的運(yùn)作，吸引民間資本投入，建立健全農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要總結(jié)推廣管護(hù)組織自籌、受益范圍內(nèi)群眾“一事一議”、水利工程設(shè)備租金經(jīng)營收入、提取管護(hù)基金等方式籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

（三）因地制宜，分類推進(jìn)。農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)模式，各地差異較大，缺水地區(qū)和豐水地區(qū)不盡相同、渠灌區(qū)和井灌區(qū)不盡相同、平原地區(qū)和山丘區(qū)不盡相同，要求統(tǒng)一管護(hù)模式較為困難。要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做好分類指導(dǎo)工作，針對工程產(chǎn)權(quán)的界定、管護(hù)組織的規(guī)范、管護(hù)責(zé)任的明確、運(yùn)行機(jī)制的建立、管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)、監(jiān)督考核的操作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善管理制度，建立獎懲機(jī)制，切實(shí)保證小型農(nóng)田水利工程的功能作用和效益的發(fā)揮。

（四）轉(zhuǎn)變理念，做好服務(wù)。在推動小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建管主體重心下移，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民、聯(lián)戶、合作社、協(xié)會、村集體承擔(dān)更多的建設(shè)和管護(hù)任務(wù)的同時(shí)，發(fā)揮好基層政府和主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，對村民自建項(xiàng)目要在設(shè)計(jì)、施工、招標(biāo)、驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。

（作者單位：財(cái)政部農(nóng)業(yè)司 水利部農(nóng)水司）

責(zé)任編輯：宗宇翔