加強(qiáng)政府農(nóng)村社會(huì)保障工作責(zé)任的政策研究

農(nóng)村社會(huì)保障工作作為我國社會(huì)保障事業(yè)的重要組成部分，不僅關(guān)系廣大農(nóng)村居民的切身利益，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府必須在農(nóng)村社會(huì)保障工作中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，更好地促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

一、政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作中承擔(dān)的責(zé)任及歷史變遷

1.政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作中應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任。政府是我國農(nóng)村社會(huì)保障工作的主要責(zé)任主體，其責(zé)任主要包括：一是立法和制定制度責(zé)任，是社會(huì)保障制度改革順利進(jìn)行的保障。二是財(cái)政支持責(zé)任，增強(qiáng)財(cái)政支持力度，確保農(nóng)村社會(huì)保障資金落實(shí)到位。三是組織和引導(dǎo)責(zé)任，農(nóng)村社會(huì)保障工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要大力發(fā)揮政府的組織和引導(dǎo)作用。四是監(jiān)管責(zé)任，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的運(yùn)行和對(duì)社會(huì)保障資金運(yùn)用的大力監(jiān)管，才能保障農(nóng)村社會(huì)保障制度及各項(xiàng)政策的順利實(shí)施。五是協(xié)調(diào)責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)保障體系涉及到很多相關(guān)的利益主體，他們之間的利益和相互關(guān)系需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)然，政府支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，是農(nóng)村建立健全社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。

2.政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作中承擔(dān)責(zé)任的歷史變遷。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占到總?cè)丝跀?shù)量的65%以上。建國以來，我國農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。為此，國家有必要大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)。多年以來，政府發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)歷了幾番制度變遷。新中國成立后，各級(jí)政府采取系列措施，大力恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，救助處于生活困境中的貧苦農(nóng)民，對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的起步起到了極大的推動(dòng)作用。但由于國家處于國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)時(shí)期，政府難以拿出較多的資金用于農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)，所提供的社會(huì)保障項(xiàng)目處于輔助性的地位，農(nóng)村社會(huì)保障水平不高，結(jié)構(gòu)較為單一。從1956年到十一屆三中全會(huì)，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，農(nóng)民的基本生活保障轉(zhuǎn)向以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托、國家予以適當(dāng)扶助的保障軌道。農(nóng)民的社會(huì)保障主要是對(duì)災(zāi)民、貧困人口和優(yōu)撫對(duì)象的救災(zāi)救濟(jì)、五保供養(yǎng)、社會(huì)優(yōu)撫以及水平較低的合作醫(yī)療等集體保障制度。這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)保障更多地強(qiáng)調(diào)了集體的保障責(zé)任，政府主要承擔(dān)了組織責(zé)任。

十一屆三中全會(huì)以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制建立起來，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民以家庭承包的土地為自己提供社會(huì)保障，農(nóng)村的社會(huì)保障制度發(fā)生了一些重要變化。1985年，國家頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行條例》、《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》等文件，標(biāo)志著以社會(huì)保險(xiǎn)制度改革為起點(diǎn)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革正式開始。在這一時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村家庭保障和土地保障的功能逐漸弱化，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求越來越迫切，政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作中的責(zé)任問題受到越來越多的重視。我國從1996年開始建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，在全國農(nóng)村范圍內(nèi)恢復(fù)合作醫(yī)療制度，并在此基礎(chǔ)上引進(jìn)一部分保險(xiǎn)機(jī)制，并積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。2006年，修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》將農(nóng)村最困難的群眾納入了公共財(cái)政的保障范圍，農(nóng)村社會(huì)保障開始向現(xiàn)代社會(huì)保障體制邁進(jìn)。經(jīng)過政府的大力推進(jìn)，黨的十七大以后，中國城鄉(xiāng)低保制度逐步建立，全民醫(yī)療保險(xiǎn)的框架初步形成，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年保障制度快速推進(jìn)，全民社會(huì)保障和社會(huì)福利體系的框架基本形成，人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。到2012 年，我國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二、我國農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及面臨的挑戰(zhàn)

近年來我國農(nóng)村人口老齡化程度日益嚴(yán)重，對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)提出了更高的要求。自上世紀(jì)七十年代我國開始全面推行計(jì)劃生育政策以來，農(nóng)村人口出生率急劇下降，同時(shí)隨著我國醫(yī)療事業(yè)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，人口平均壽命不斷提高，加速了我國農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程。加上近年來大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村人口老齡化的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，全國60歲及以上的老年人口共1.8億人，其中農(nóng)村就達(dá)到了1億人，占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的11.2%，其中 65 歲以上老年人口達(dá)到6667萬人，占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的7.5%，我國成為世界上唯一老齡人口超過1億的國家，更罕見的是僅農(nóng)村老齡人口就過億。

由于我國的特殊國情，我國農(nóng)村人口老齡化具有其特征：一是老年人口規(guī)模大，發(fā)展速度快，超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國人口老齡化“未富先老”的典型特征在我國農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。二是人口老齡化在空間分布上不平衡，城鄉(xiāng)之間、東中部與西部之間的差別很大。東部沿海省份的農(nóng)村進(jìn)入老齡化的時(shí)間較早，速度比中西部地區(qū)快；西部各省份是中國進(jìn)入老齡化最晚的地區(qū)，老齡化發(fā)展程度最低；中部地區(qū)的老齡化水平則基本處于全國平均水平。今后，農(nóng)村地區(qū)將是中國未來人口老齡化最嚴(yán)重的地區(qū)。隨著農(nóng)村人口老齡化程度的不斷加深以及我國農(nóng)村人口老齡化狀況的復(fù)雜性，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的各方面，如養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老服務(wù)等帶來更大挑戰(zhàn)。因此，必須強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。

三、加強(qiáng)政府農(nóng)村社會(huì)保障工作的政策建議

1.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系，加強(qiáng)法治建設(shè)。政府應(yīng)明確和落實(shí)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)中的立法責(zé)任，在進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障立法時(shí)，應(yīng)加大農(nóng)村社會(huì)保障立法力度，制定適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的法律法規(guī)，既要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，符合全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的長遠(yuǎn)需要，又要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)村社會(huì)保障內(nèi)容的特殊性。農(nóng)村社會(huì)保障立法必須堅(jiān)持普惠保障和重點(diǎn)保障相結(jié)合，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，滿足農(nóng)村基本生活需求，把政府統(tǒng)一管理與農(nóng)民自我管理結(jié)合起來。

2.健全農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制。良好的制度設(shè)計(jì)是保證農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的關(guān)鍵。要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，循序漸進(jìn)，逐步建立和完善適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況的社會(huì)保障制度?，F(xiàn)階段，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度體系可從以下幾方面入手：一是完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。建立覆蓋全國農(nóng)村的統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度，科學(xué)確定最低生活保障的對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地使應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系霓r(nóng)村人口得到保障；二是完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。加大宣傳力度，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，加強(qiáng)民主管理和社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)體現(xiàn)制度特色；三是積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在有條件的農(nóng)村地區(qū)建立和完善以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；四是整合農(nóng)村扶貧開發(fā)和社會(huì)救助工作，切實(shí)保障農(nóng)村特困群體的基本生活。

3.加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，保障財(cái)政資金供給。保障充足的資金來源是農(nóng)村社會(huì)保證的核心問題，國家的財(cái)政支持是關(guān)鍵。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國財(cái)力顯著增強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加社會(huì)保障支出規(guī)模和比重，社會(huì)保障投入應(yīng)更多地向農(nóng)村傾斜。一方面，中央財(cái)政、地方財(cái)政都要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的投入。同時(shí)，中央財(cái)政、地方財(cái)政要明確劃分各自責(zé)任和投資分配比例。另一方面，政府在資金籌措渠道方面應(yīng)當(dāng)高度重視，拓寬思路，統(tǒng)一規(guī)劃。為彌補(bǔ)國家投入的不足，可考慮開辟新稅源，征收社會(huì)保障稅，發(fā)行社會(huì)保障彩票等。

4.健全監(jiān)管機(jī)制，提高農(nóng)村社會(huì)保障基金監(jiān)管水平，確?；鸨Ｖ翟鲋?。為使農(nóng)村社會(huì)保障工作健康發(fā)展，必須建立健全農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)制和監(jiān)督體系，需要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)辦部門的管理過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)保障政策，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，其籌集、運(yùn)用及規(guī)模決定著社會(huì)保障制度實(shí)施的廣度和深度，確?；鸬陌踩暾捅Ｖ翟鲋凳歉骷?jí)政府義不容辭的責(zé)任。政府應(yīng)進(jìn)一步建立健全農(nóng)村社會(huì)保障基金的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，規(guī)范社會(huì)保障資金的籌集和繳納方式，切實(shí)做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理及保值增值工作。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)行監(jiān)管，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，并加強(qiáng)信息公開，接受人民群眾的廣泛監(jiān)督，保證社會(huì)保障基金監(jiān)管責(zé)任的履行。

5.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)村居民參與。農(nóng)村居民社會(huì)保障參與意識(shí)較低會(huì)制約農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展，因此，政府有責(zé)任提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障意識(shí)。要真正解決農(nóng)村社會(huì)保障問題，除了財(cái)政作支撐，還需要政府積極喚起廣大農(nóng)民群體的積極性，提高農(nóng)村居民的參保率，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。由此，明確和加強(qiáng)政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面，完善農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)療等保障體系才能使農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)得到迅速發(fā)展。

（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：湯星頤