關于推進黑龍江省地方國有農場分離辦社會職能改革的思考與探索

2012年下半年以來，按照國務院綜改辦關于推進地方國有農場分離辦社會職能改革的部署與要求，我們先后到國家確定的幾個國有農場辦社會職能改革試點省（區(qū)）進行了學習考察，同時對黑龍江省國有農場辦社會中存在的問題進行了初步調查剖析及認真思考，初步提出了黑龍江省地方國有農場改革的思路及相關措施，為下一步推進黑龍江省國有農場分離辦社會職能改革提供了有益參考和借鑒。

一、黑龍江省國有農場辦社會現(xiàn)狀及問題

據2006年統(tǒng)計，黑龍江省共有各類國有農場445個（不含國有林場）。國有農場在創(chuàng)辦和建設期間，由于政府職能不到位、教育和醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展不配套，國有農場不得不興辦了大量的學校、醫(yī)院等社會職能機構，有的國有農場還經批準設立了公安派出機構，可謂“麻雀雖小，五臟俱全”。國有農場作為經濟主體，第一屬性是企業(yè)，需要自求生存、自謀發(fā)展。但是由于其仍然承擔著辦社會職能，這些沉重的支出壓力，嚴重削弱了其市場競爭力，制約了農場發(fā)展。國有農場辦社會存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）經營能力被削弱。一是農場既要參與市場競爭，追求經濟效益，又要承擔辦社會職能，兼顧社會效益，經營目標不明確，影響了競爭力；二是農場在從事日常生產經營活動的同時，又要負責場辦社會職能的各項事業(yè)正常開展，日常管理事務繁多，不利于集中精力從事生產經營。

（二）社會職能被制約。由于農場資金普遍困難，場辦社會事業(yè)僅能維持低水平運轉。基礎設施落后、設備陳舊，加之規(guī)模小、人才少以及場辦社會機構人員待遇低、生活條件差等因素，導致場辦社會工作水平越來越差，嚴重地制約了其健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）農工權益被忽視。在深化農村綜合改革過程中，農工的權益被忽視，農工從改革中得到的好處較少。比如用電問題，電力線路改造由企業(yè)負擔，導致農工的電價高于地方農民的電價；育齡婦女保健及農工最低生活保障等未能享受同等待遇，出現(xiàn)了管理上的“真空”。

（四）職工增收受影響。農場作為企業(yè)，既要求自身生存和發(fā)展，又要承擔辦社會經費支出，這種雙重支出，影響了企業(yè)自我積累和自我發(fā)展能力。隨著農業(yè)稅的取消和國家減輕農民和農工負擔政策的實施，農場不能直接向農工攤派辦社會費用，這些費用表面上由農場承擔，但農場通過提高土地承包費的辦法變相增加了農工負擔，同時由于農場盈利能力變弱，農工福利待遇也受到影響。

（五）歷史問題難解決。國有農場社會保障、土地分配等歷史遺留問題突出，加之地方政府財力有限，因而在推進國有農場分離辦社會職能改革過程中難以協(xié)調解決，影響了改革進程。

二、分離農場辦社會職能面臨的困難和原因

分離國有農場辦社會是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，任務艱巨，難度很大，面臨諸多困難。從農場自身看，主要是一些農場對分離辦社會職能的決心不夠堅定、方向不夠明確、措施不夠得力。這也是農場游離于當地區(qū)域經濟社會發(fā)展之外，“政策邊緣化”問題不能有效解決的重要原因。造成這種局面主要有三方面原因：一是農場地處偏僻，長期以來，當地政府對農場發(fā)展建設重視不夠，處于放任自流狀態(tài)，農場擔心社會職能移交后，地方政府仍然不承擔應有的責任，反而影響場域社會事業(yè)的發(fā)展。二是受傳統(tǒng)體制及思維定式影響，農場對辦社會習以為常，不僅缺乏憂患意識，而且缺乏改革的意愿和動力。三是農場認為自己辦社會可以統(tǒng)籌農場經濟社會發(fā)展，便于管理，便于職工生產生活，減少了與屬地政府和相關部門矛盾，如果移交地方，反而會產生新的矛盾。從外部環(huán)境看，部分地方政府承接農場辦社會職能的積極性不高，動力不足。主要也有三方面原因：一是政府對農場在新時期的定位和改革方向不確定，影響了農場管理體制改革及國有農場分離社會職能等改革措施的推進。二是農場辦社會支出較大，而且還在逐年增加，并形成大量辦社會債務，加上農場辦社會基礎差，要趕上周邊農村水平，需要繼續(xù)付出大量資金、時間和工作，絕不是一朝一夕之事，當地政府對承接農場辦社會職能望而生畏，感到很棘手。三是農場在分離辦社會職能過程中確實存在不少亟待解決的問題，這些問題不單純是錢的問題，如原有人員的安置和待遇問題、原機構遺留的債務問題，地方政府對農場辦的社會職能機構如何實施規(guī)范管理、農場社會職能和農村社會職能協(xié)調平衡問題等，都直接或者間接影響了地方政府接收的決心。

三、分離場辦社會職能的方式

（一）移交機構和人員。即將國有農場興辦的中小學校、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務、公安等社會職能，區(qū)別不同情況，采取不同辦法，一次性全部就近剝離到當地人民政府管理；不具備集中連片、單獨管理的國有農場承擔的財政、稅務、國土等行政職能，亦一并移交當地人民政府或主管部門管理。

（二）移交職能和事務。即國有農場區(qū)域內的公共道路建設、防疫、農機監(jiān)理、廣播電視等大宗公共事務，不宜移交機構和人員的，將職能就近劃轉當地人民政府管理，當地人民政府應將國有農場區(qū)域內的相關事務統(tǒng)籌納入建設、管理范圍和總體規(guī)劃，使國有農場與周邊農村社區(qū)公共服務逐步實現(xiàn)均等化。

（三）留辦職能和事務。因遠離城鎮(zhèn)不宜移交以及移交后管理成本更高的國有農場其他辦社會職能，諸如社區(qū)管理、水電暖供應、消防、防疫等可由國有農場繼續(xù)承辦。

四、分離場辦社會職能的建議

借鑒遼寧、內蒙古等省區(qū)分離辦社會職能的做法與經驗，結合我省的實際，黑龍江省分離國有農場辦社會職能應遵循“生活服務社會化、公共服務均等化、社會管理地方化、生產經營市場化”的原則進行，適時啟動國有農場分離辦社會試點工作，讓公共財政的陽光盡快地惠及國有農場和農工。

（一）盡快啟動國有農場分離辦社會職能工作。國有農場辦社會持續(xù)的時間越長，矛盾積累得就越深，改革付出的成本也就越大。建議按照“統(tǒng)一政策、區(qū)別對待，積極穩(wěn)妥、整體推進”的原則，會同有關部門在深入調研，總結地方實踐經驗的基礎上，研究制定分離農場辦社會職能的改革方案，以進一步明確改革目標、原則和時限，并在政策引導、試點先行的基礎上，有組織、有計劃、有步驟地推進改革工作的進行。

（二）中央和省級財政應加大轉移支付力度。鑒于國有農場分離辦社會職能所需資金量大、縣級財政普遍困難的實際情況，建議在積極爭取中央財政進一步加大轉移支付的力度和補助金額，同時省級財政也予重點傾斜補助，以更好地幫助市縣解決國有農場分離辦社會職能的改革成本問題。

（三）及時出臺改革的配套政策。鑒于現(xiàn)有國有農場發(fā)展上屬于相對滯后地區(qū)的實際，省政府及有關部門應研究出臺一系列配套的政策性措施，以從根本上解決體制機制不順、資金短缺及歷史遺留等問題。

（四）建立完善的農工社會保險制度。國有農場原則上應按照省財政廳、勞動保障廳、農委、畜牧局《關于解決省直農牧漁場企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的通知》（黑財農〔2003〕1號）、《關于省直農牧漁場基本養(yǎng)老保險有關問題的補充通知》（黑農財〔2003〕39號）精神，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。在企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險方面，有兩個問題需要予以研究和解決。一是企業(yè)一次性參保難，需要出臺相關政策或給予資金支持；二是由于企業(yè)一部分人員沒有招工手續(xù)，不能參加社保，也需要出臺相關政策明確。

（五）積極推進國有農場債務化解工作。一方面，地方政府要抓緊做好國有農場現(xiàn)有債務的清理與核定工作，建立國有農場債務臺賬。另一方面，也要爭取中央和省政府有關部門給予政策性支持，以妥善解決國有農場債務沉重的問題，為國有農場又好又快地發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（作者單位：黑龍江省財政廳農村處）

責任編輯：洪峰