閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策分析?

流域既是特殊的自然地理區(qū)域，又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要單元。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著福建省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶來(lái)的閩江流域水污染問(wèn)題日益凸現(xiàn)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，福建省政府組織開(kāi)展了多期的重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治工程，雖然閩江上下游中心城市和工業(yè)點(diǎn)源污染得到有效治理，但是遍及城鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)面源污染呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)，表現(xiàn)出污染范圍廣、污染源種類(lèi)多和污染危害大等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)面源污染已成為“十二五”期間閩江流域水環(huán)境綜合整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文將“三圈”理論引入農(nóng)業(yè)面源污染治理的分析框架，剖析閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策面臨的制約因素以及政策導(dǎo)向。

一、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的分析框架

（一）莫爾的經(jīng)典“三圈”理論。“三圈”理論是由哈佛大學(xué)馬克·莫爾教授在《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》（1995年）一書(shū)中最早提出的。該理論是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理的一種分析工具，它以“價(jià)值”、“能力”和“支持”三個(gè)要素及其相互關(guān)系為框架，開(kāi)展對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行相機(jī)分析。主要觀點(diǎn)是：政府制定任何公共政策或?qū)嵤?zhàn)略計(jì)劃時(shí)，必須堅(jiān)持價(jià)值（V）、能力（C）與支持（S）三個(gè)因素相互統(tǒng)一的原則。

不同公共政策的制定和實(shí)施，可能包含著價(jià)值、能力和支持等“三圈”的不同組合。政策方案或計(jì)劃項(xiàng)目只能是“愿景”，沒(méi)有實(shí)施能力和公眾支持，那只能夢(mèng)想（夢(mèng)想?yún)^(qū)V），有價(jià)值又有能力就可成為實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想之區(qū)（夢(mèng)想實(shí)現(xiàn)區(qū)V+C）；缺乏公共價(jià)值只是代表少數(shù)人的利益，屬于別人的夢(mèng)想（別人的夢(mèng)想?yún)^(qū)S），甚至可能給公共利益帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害（噩夢(mèng)區(qū)C+S）；具備價(jià)值、能力和支持三個(gè)條件，那就可以放心去做（耐克區(qū)V+C+S），然而這只是一個(gè)理想狀態(tài)，更多的公共決策是具有公共價(jià)值，但目前尚無(wú)能力或尚未得相關(guān)者支持，這就要求政府官員提升自身的領(lǐng)導(dǎo)力，開(kāi)展工作創(chuàng)新，“將新的尚不歡迎的現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)給個(gè)人、組織或整個(gè)社會(huì)，讓他們認(rèn)可，并成功地適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)的過(guò)程”。[1]

（二）“三圈”理論適用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的決策分析。與城市生活垃圾污染、工業(yè)點(diǎn)源污染相比，農(nóng)業(yè)面源污染具有“點(diǎn)多、面廣、源雜、分散隱蔽、不易監(jiān)測(cè)、難以量化”等特點(diǎn)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)上百年的努力，工業(yè)點(diǎn)源污染才得到有效控制，目前農(nóng)業(yè)面源污染已成為絕對(duì)主要污染物。1990年美國(guó)面源污染占污染總量的2/3，其中農(nóng)業(yè)面源污染的貢獻(xiàn)率為68%～83%，氮、磷營(yíng)養(yǎng)元素是農(nóng)業(yè)面源污染主要的污染物質(zhì)。丹麥270條河流中94%的氮負(fù)荷、52%的磷負(fù)荷是來(lái)自于農(nóng)業(yè)面源污染。[2]發(fā)達(dá)國(guó)家既有較強(qiáng)的政府執(zhí)行能力，又有廣泛的公眾支持力度，它們通過(guò)采取立法、發(fā)展替代技術(shù)、實(shí)施補(bǔ)貼等政策措施以及生物工程技術(shù)手段，建立了相對(duì)完善的農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制，取得明顯的治理效果，以美國(guó)為例，1990-2006年期間農(nóng)業(yè)面源污染面積就減少了65%。[3]當(dāng)然，由于受到各國(guó)（地區(qū)）政治經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及自然地理?xiàng)l件等諸多因素的影響，不同流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策面臨著不同的價(jià)值、能力和支持等三圈的不同組合。近年來(lái)我國(guó)長(zhǎng)江、珠江等大江大河流域以及福建省閩江、九龍江等區(qū)域性流域的農(nóng)業(yè)面源污染日益突出，農(nóng)業(yè)面源污染治理雖然具有明顯的公共價(jià)值，但它明顯受制于地方政府有限的資源能力以及糧食安全、農(nóng)民增收等現(xiàn)階段更重要的民生需求，農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨著制度、技術(shù)等多個(gè)相互矛盾的制約因素。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，既是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求，又是區(qū)域環(huán)境管理中需要政府著力破解的重要課題。

二、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的“三圈”組合

（一）農(nóng)業(yè)面源污染治理具有明顯的公共價(jià)值。上世紀(jì)90年代以來(lái)，福建省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由過(guò)去“以糧為綱”的單一結(jié)構(gòu)向農(nóng)林牧副漁并舉的多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為種植業(yè)比重下降和養(yǎng)殖業(yè)比重上升、糧食比重下降和經(jīng)濟(jì)作物比重上升。1990年至2010年福建省“肉豬年出欄數(shù)”由766.46萬(wàn)頭上升到1963.31萬(wàn)頭，糧食種植面積由2745.92千公頃下降到1232.30千公頃，經(jīng)濟(jì)作物由同期的665.35千公頃上升到1038.59千公頃。[4]同期單位耕地面積化肥、農(nóng)藥和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。閩江上游的三明和南平兩地市是福建省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，規(guī)?；⒓s化的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值和農(nóng)民收入水平，同時(shí)加劇閩江流域面源污染程度。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾和沖突，突出地表現(xiàn)為流域農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題。閩江畜禽養(yǎng)殖污染負(fù)荷約占全流域的60%，畜禽養(yǎng)殖廢水的COD和氨氮排放量分別約為流域工業(yè)廢水排放量的5.7倍和7.5倍；閩江下游福州市郊16種蔬菜的硝酸鹽含量超標(biāo)嚴(yán)重，已達(dá)到世界衛(wèi)生組織規(guī)定上限的2.76倍。[5]農(nóng)業(yè)面源污染所產(chǎn)生的化肥、農(nóng)藥、重金屬殘留物等有害物質(zhì)一旦進(jìn)入水體，會(huì)直接殃及水生生物，某些有毒物質(zhì)還可能通過(guò)食物鏈的密集作用使處于食物鏈高位的人或畜中毒?？梢?jiàn)農(nóng)業(yè)面源污染不僅會(huì)加重流域水體的營(yíng)養(yǎng)化，加快土壤退化，危及流域生態(tài)安全，而且影響著特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)出口的競(jìng)爭(zhēng)力，影響著消費(fèi)市場(chǎng)的食品安全和人民群眾的健康福祉。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治已刻不容緩，既是生態(tài)省建設(shè)的重要內(nèi)容，又是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保護(hù)人民群眾健康的大事。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染治理的執(zhí)行能力有限。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境政策主要是針對(duì)工業(yè)點(diǎn)源治理而設(shè)計(jì)的，各級(jí)政府主要采用“命令—控制”性的行政手段、排污收費(fèi)等約束性的經(jīng)濟(jì)手段和強(qiáng)制性的法律手段，向企業(yè)提出具體的污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，或者命令其采用以減少污染物排放量為目的的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到直接或間接限制污染物排放，改善流域生態(tài)環(huán)境的目的。但是，這種“命令一強(qiáng)制”性的環(huán)境治理范式，往往針對(duì)的是那些具體的、可以用指標(biāo)量化的環(huán)境問(wèn)題以及點(diǎn)源污染，但對(duì)點(diǎn)多面廣的農(nóng)村面源污染治理并不明顯。當(dāng)前地方政府開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染治理主要采取物理和生物防治等工程技術(shù)手段，相對(duì)忽視農(nóng)民參與式激勵(lì)性政策體系的構(gòu)建，尤其是在現(xiàn)行的碎片化行政體制下，地方政府不僅要鼓勵(lì)農(nóng)民參與面源污染防治，而且要處理部門(mén)間利益矛盾。農(nóng)業(yè)污染防治工作涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、國(guó)土、水利等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)職能交叉重疊、存在空白，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以監(jiān)管到位；各個(gè)部門(mén)之間誰(shuí)也無(wú)權(quán)命令或指揮、協(xié)調(diào)別的機(jī)構(gòu)，部門(mén)間責(zé)任權(quán)利邊界模糊導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不力、相互推諉與扯皮的現(xiàn)象?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村基層環(huán)保能力十分薄弱，絕大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)污染“無(wú)人管、無(wú)力管”的現(xiàn)象普遍。

（三）農(nóng)業(yè)面源污染治理中的農(nóng)戶(hù)支持度低。從農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)角度看，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)行為短期化是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的直接根源。農(nóng)民是理性的，“全世界的農(nóng)民在處理成本、報(bào)酬和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)是進(jìn)行計(jì)算的經(jīng)濟(jì)人。在他們小的、個(gè)人的、分配資源的領(lǐng)域中，他們是微調(diào)企業(yè)家，調(diào)諧做得如此微妙以致許多專(zhuān)家未能看出他們?nèi)绾斡行省！盵6]農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，個(gè)體農(nóng)戶(hù)在農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售中難于把握市場(chǎng)價(jià)格，只能采取以大量施放化肥農(nóng)藥和增加種植養(yǎng)殖面積及數(shù)量為主要手段，以追求產(chǎn)值最大化為直接目標(biāo)；并在利用公共環(huán)境資源創(chuàng)造自身財(cái)富的同時(shí)，盡量地將生態(tài)環(huán)境治理成本外部化。隨著福建省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演進(jìn)，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，“386199”部隊(duì)成為閩江上游南平、三明等地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主力軍。由于大多數(shù)農(nóng)民文化素質(zhì)和環(huán)保意識(shí)較低，沒(méi)有掌握好正確的、環(huán)境友好型田間管理技術(shù)，在缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)的情況下，主要根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)過(guò)度施放化肥農(nóng)藥，個(gè)體農(nóng)民大量利用化肥和農(nóng)藥，既可以獲得較高的產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)收益，又可以從繁重的勞動(dòng)中解脫出來(lái)，減少勞作的艱辛。“高度依賴(lài)化肥農(nóng)藥”不僅是農(nóng)民的理性選擇，而且已成為他們的一種生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣。[7]

三、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策導(dǎo)向

（一）提升全社會(huì)對(duì)環(huán)境治理的價(jià)值認(rèn)同和支持。早在2000多年前，哲學(xué)家亞里士多德就說(shuō)過(guò)：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”。農(nóng)業(yè)面源污染加劇的思想根源是政府和農(nóng)民的環(huán)境觀念淡薄，政府部門(mén)沒(méi)有把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作納入工作重點(diǎn)，存在著“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保”、“重城市輕農(nóng)村”、“先污染后治理”、“放任自然消減”的思想；農(nóng)民環(huán)保意識(shí)普遍較差，責(zé)任感不強(qiáng)，粗放經(jīng)營(yíng)和隨意排污等生產(chǎn)生活方式短時(shí)期內(nèi)難以改變。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的戰(zhàn)略位置，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，并把生態(tài)環(huán)境納入政府基本公共服務(wù)范疇。提高政府的執(zhí)行能力，增加農(nóng)民自主參與的力度，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，提升全社會(huì)對(duì)環(huán)境治理的價(jià)值認(rèn)同和支持。從政府的角度看，需要由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，由以GDP為中心的政績(jī)觀以及官員考核體系轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐G色GDP、公共服務(wù)和民生改善的綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，緊緊圍繞“建設(shè)生態(tài)文明”戰(zhàn)略目標(biāo)，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)面源污染防治在區(qū)域節(jié)能減排中的重要性和緊迫性，把農(nóng)業(yè)面源污染防治工作提到政府環(huán)境治理的重要議事日程。從農(nóng)民的角度，通過(guò)形式多樣的宣傳教育，提高農(nóng)民對(duì)面源污染危害的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)樹(shù)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，探索資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的發(fā)展路子。同時(shí)擴(kuò)大公民對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓大家共同減少污染，關(guān)愛(ài)家園。

（二）提升政府面源污染防治的能力。

1.加快農(nóng)業(yè)面源污染防治立法。當(dāng)前我國(guó)缺乏從源頭控制農(nóng)業(yè)面源污染的限定性生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，缺少針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；原則性規(guī)定多，配套性細(xì)則規(guī)定少，可操作性不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制不完善。以流域?yàn)閱卧M(jìn)行立法，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)?；诟＝ㄋ档南鄬?duì)獨(dú)立性，建議制定《福建省流域農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》，加快建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理法律法規(guī)體系，完善農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，并盡快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理辦法及防治農(nóng)業(yè)面源污染實(shí)施方案。

2.完善農(nóng)業(yè)面源污染防治的組織體系。增加縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的編制，確保達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求。在條件允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先試點(diǎn)設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取用3年的時(shí)間，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設(shè)立環(huán)保站，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)?！叭备觳采偻取钡臓顩r。在農(nóng)村“六大員”基礎(chǔ)上設(shè)立環(huán)保員，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳、環(huán)境監(jiān)督等執(zhí)行力。

3.設(shè)立農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治示范區(qū)。在目前環(huán)境治理的組織資源能力有限的條件下，遴選若干個(gè)條件較好的區(qū)域，設(shè)立省、市和縣不同層次的農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治示范區(qū)，是一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇。圍繞農(nóng)田化肥農(nóng)藥減施、農(nóng)村生活垃圾集中處理和規(guī)?；B(yǎng)殖污染物資源化利用等領(lǐng)域推廣綜合防治技術(shù)。實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助相結(jié)合的投入方式，加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治”政策支持力度， 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采取多種方式，發(fā)動(dòng)個(gè)體農(nóng)民、專(zhuān)業(yè)合作組織自愿籌資籌勞，參與面源污染防治。探索建立村民環(huán)境自治機(jī)制，通過(guò)村規(guī)民約等方式起到相互監(jiān)督、相互約束的作用。

（三）建立農(nóng)戶(hù)參與式治理的激勵(lì)約束機(jī)制。建立利益相關(guān)者激勵(lì)相容機(jī)制是流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中央政府的規(guī)制缺失、地方政府的GDP偏好、個(gè)體農(nóng)戶(hù)的驅(qū)利性和第三部門(mén)發(fā)育的滯后性，使得流域面源污染成為個(gè)體理性選擇所造成的“集體行動(dòng)的困境”。流域面源污染有效治理將取決于能否通過(guò)創(chuàng)新性的思維方式加強(qiáng)利益相關(guān)者互惠基礎(chǔ)上的互動(dòng)，建立相互間激勵(lì)相容機(jī)制，擺脫集體行動(dòng)的困境，實(shí)現(xiàn)多元主體信任合作機(jī)制。這就要求政府不僅僅要采取強(qiáng)制手段，包括嚴(yán)禁銷(xiāo)售高毒高殘留農(nóng)藥、對(duì)被列入“雙禁”的“兩高”農(nóng)藥全面清出市場(chǎng)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上禁止使用等，同時(shí)更要建立以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)導(dǎo)向的鼓勵(lì)性政策，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與、由政府單邊治理向政府企業(yè)和農(nóng)戶(hù)多元治理主體共同治理轉(zhuǎn)變、由以強(qiáng)制為主的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)為主政策導(dǎo)向，由以末端治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程治理，建立起政府引導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)自主參與的流域農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制。政府環(huán)境政策的效果和農(nóng)業(yè)面源污染控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，取決于農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的接受意愿。以無(wú)償技術(shù)援助、有機(jī)肥價(jià)格補(bǔ)貼和尾水標(biāo)準(zhǔn)等三項(xiàng)政策為例，農(nóng)戶(hù)對(duì)無(wú)償技術(shù)援助政策的接受意愿最大，尾水標(biāo)準(zhǔn)政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率為特征的無(wú)償技術(shù)援助政策，既能從源頭減少化肥施用量的政策目標(biāo)，又能降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，有效地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益雙贏的結(jié)局，是未來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策設(shè)計(jì)的首要選擇。[8]政府提供無(wú)償技術(shù)援助等以激勵(lì)為導(dǎo)向的政策措施，使得農(nóng)戶(hù)在最大化個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，愿意采取有利于環(huán)境政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)行為，最終使農(nóng)戶(hù)在達(dá)到個(gè)人目標(biāo)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了環(huán)境政策的目標(biāo)。

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（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，中共福建省委黨校管理學(xué)教研部）

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