關(guān)于財政支持扶貧開發(fā)整村推進的思考

“整村推進”是新階段為如期實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要》）目標(biāo)所采取的一項關(guān)鍵措施，是以扶貧開發(fā)工作重點村為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)生活條件為重點，以促進經(jīng)濟社會文化全面發(fā)展為目標(biāo)，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運作、分批實施、逐村驗收的扶貧開發(fā)工作方式。

一、黑龍江省財政扶貧整村推進取得的成效

通過多年多批次整村推進工作，黑龍江省各項貧困指標(biāo)取得了可喜的變化。農(nóng)村貧困人口從2000年的373萬減少到2010年的183萬，貧困發(fā)生率從2000年的20.7%減少到2010年的10.6%。到2010年末，農(nóng)民人均純收入和住房磚瓦化率分別比2000年增加了189.1%和88.9%。為不斷提高貧困戶勞動力基本素質(zhì)，省級財政安排資金開展技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，累計培訓(xùn)貧困戶勞動力28.8萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)25.2萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達到87%以上，年均實現(xiàn)勞務(wù)收入10.5億元。

扶貧開發(fā)整村推進工作的順利實施，有針對性地解決了重點村貧困群眾“增加收入難、人畜飲水難、看病就醫(yī)難、畜牧技術(shù)服務(wù)難、行路難、子女入學(xué)難、土地耕種難、收看有線電視難”等方面的問題，改善了貧困群眾生產(chǎn)生活條件，基本達到全省扶貧開發(fā)確定的“四有、三通、三提高”的標(biāo)準(zhǔn)。

二、存在的問題和困難

（一）扶貧開發(fā)缺乏整體規(guī)劃，工作目標(biāo)和方向不明確。

扶貧開發(fā)工作沒有具有前瞻性和科學(xué)性的整體規(guī)劃，導(dǎo)致工作缺乏明確方向性和指導(dǎo)性，目前的工作只是看重眼前形式、完成眼前任務(wù)，項目審核缺乏科學(xué)性、資金使用分散不集中。各項措施、各個部門之間沒有緊密結(jié)合，影響了扶貧開發(fā)的整體效果。工作中將“整村推進”作為單項扶貧工作，而忽視產(chǎn)業(yè)化扶貧、貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等工作，沒有將扶貧開發(fā)的各項工作與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機結(jié)合起來。

（二）資金投入不足，缺乏資源整合。實施整村推進戰(zhàn)略，需要投入的基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)項目戰(zhàn)線長、數(shù)量多，所需投資大。

由于國家、省級扶貧資金有限，需要地方配套，但縣鄉(xiāng)財力匱乏，無力投入配套資金，一些地方為達到驗收目標(biāo)，將部分扶貧資金轉(zhuǎn)到能拿得起配套資金但并不貧困的農(nóng)戶手中，使項目實施無法達到預(yù)期效果，造成了扶貧資金的浪費。此外，在實施整村推進中，一些地方重視項目和資金整合，卻未重視資源整合，沒有圍繞貧困村的經(jīng)濟發(fā)展配套落實必要的資源，即使有項目也缺乏配套條件，沒有形成有效的發(fā)展合力。很多整村推進都是一次性投入，沒有形成連續(xù)投入和可持續(xù)發(fā)展的良性局面。

（三）扶貧項目實施期限短，項目實施進度慢。受天氣影響，我省項目實施期限短。每年計劃下達均在5月之后，項目批復(fù)多在6月中下旬，施工時間僅剩半年，個別項目下達計劃時間更晚，導(dǎo)致部分項目無法當(dāng)年竣工。此外，自項目實行招投標(biāo)制度以來，招投標(biāo)速度較慢、程序多而且繁瑣，導(dǎo)致招投標(biāo)花費了很長時間，影響了項目的正常實施。

（四）產(chǎn)業(yè)扶貧帶動作用不明顯，特色產(chǎn)業(yè)不突出。一是產(chǎn)業(yè)扶貧沒有體現(xiàn)出扶貧開發(fā)的意義，扶貧開發(fā)內(nèi)容不突出。現(xiàn)階段對產(chǎn)業(yè)資金的投入大多屬于錦上添花。真正貧困群體缺少啟動資金，沒有平臺和機會發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還有相當(dāng)一部分貧困人口因極度貧困籌集不到匹配資金而無法得到扶持。其結(jié)果是條件相對較好的農(nóng)戶能從中受益，而那些最貧困最需要幫助的農(nóng)戶卻被排除在外。這種扶持方式根本不能體現(xiàn)扶貧開發(fā)的帶動作用，貧困戶受益不明顯，不能完全瞄準(zhǔn)貧困人口。二是特色產(chǎn)業(yè)不突出，未形成“一縣一品”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。部分貧困縣、村支柱特色產(chǎn)業(yè)不突出，經(jīng)濟發(fā)展思路不清，缺乏經(jīng)營規(guī)劃，農(nóng)民收入增長緩慢。多數(shù)村將扶貧資金分散投入到多個方面，將有限的資金撒“胡椒面”，在項目選擇上沒有很好地針對致貧因素，沒有充分考慮群眾的意愿，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營效果不明顯。

（五）建設(shè)內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機制不健全。對于項目的建設(shè)內(nèi)容，未建立統(tǒng)一的建設(shè)和扶持標(biāo)準(zhǔn)，這樣，在項目審核和驗收階段，就會產(chǎn)生缺乏相應(yīng)依據(jù)、隨意性較大等問題。監(jiān)督機制不健全，缺乏有效管理運行機制和建后管護機制，對扶貧資金使用效果的總結(jié)不清晰、不詳細，各市縣僅通過簡單的表格形式將資金使用效果報送省級相關(guān)部門，難以體現(xiàn)出扶貧資金使用過程中的成效及存在的問題。

三、建議及對策

（一）建立扶貧開發(fā)整體規(guī)劃，明確工作目標(biāo)和方向。

在認(rèn)真貫徹中央和省關(guān)于扶貧開發(fā)的方針政策和決策部署的基礎(chǔ)上，建議根據(jù)我省實際建立明確、具體的扶貧開發(fā)整體規(guī)劃，明確扶貧開發(fā)目標(biāo)和任務(wù)，將我省劃分成不同片區(qū)，根據(jù)各自特點整合資金集中投入。整村推進資金必須用于貧困群體，主要投向與改善貧困農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件、增加貧困群眾收入有直接關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目。建議選擇貧困戶改善生產(chǎn)生活條件最急需的項目，區(qū)別輕重緩急，漸次推進，確保“扶持一個，成功一個，脫貧一個”。一方面，要以先溫飽后增收為前提，突出重點；另一方面，要結(jié)合實際，節(jié)約資金，統(tǒng)籌安排。同時，相關(guān)市縣也可以根據(jù)自己的實際情況制訂各地的扶貧規(guī)劃，報省里備案。避免項目安排混亂、資金投入分散等情況發(fā)生。

（二）加大投入力度，多渠道整合資金。國家和省級專項資金有限，不能完全滿足整村推進工作需要，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金缺口大，需要地方加大對扶貧開發(fā)工作的投入。建議各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視扶貧開發(fā)工作，樹立“大扶貧”理念，尤其應(yīng)充分發(fā)揮各級扶貧辦的協(xié)調(diào)與溝通作用。要以扶貧規(guī)劃為載體，以“整村推進”為平臺，整合扶貧資金、各類支農(nóng)資金和社會幫扶資金等，鼓勵群眾自主增加投入；積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，按照統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，各負(fù)其責(zé)，“渠道不亂、用途不變、互相配套、形成合力”的原則，加大對貧困村的扶持力度。各級扶貧辦要主動與相關(guān)部門溝通，尊重部門意見，考慮部門和資金的特點，推動相關(guān)部門參與“整村推進”工作，并提供必要的支持和幫助。

（三）調(diào)整項目實施期限，加快項目建設(shè)進度。建議各地財政和扶貧部門收到整村推進計劃后立即組織實施，進行項目招標(biāo)和投標(biāo)，一旦中標(biāo)要盡快施工，盡量做到當(dāng)年項目當(dāng)年開工，即使特殊情況工程不能竣工，應(yīng)讓農(nóng)民知道什么原因影響了施工。要嚴(yán)格規(guī)范程序，通過招投標(biāo)的項目不允許拖延時間，不允許“半拉子”工程，出了問題要層層追究責(zé)任。湯原縣合作村提出建議，計劃要早落實，資金要早到位，讓貧困戶早知道，吃個定心丸，做個安穩(wěn)事。因此，在實施整村推進過程中，我們將加快資金撥付進度，省扶貧辦應(yīng)提高工作效率，及時審批項目計劃。同時，建議不同地區(qū)確定不同驗收標(biāo)準(zhǔn)，個別項目可根據(jù)實際，在確定具體時間后，逐一驗收。

（四）推動產(chǎn)業(yè)扶貧，促進農(nóng)民增收。產(chǎn)業(yè)扶貧在整村推進中占的比重逐漸加大，是今后扶貧工作的重點。因此，要把扶貧資金重點投放在產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)上，大力推動和規(guī)范產(chǎn)業(yè)扶貧，增強貧困戶自我發(fā)展能力，促進其產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)水平的提高。一是瞄準(zhǔn)貧困戶，充分體現(xiàn)扶貧開發(fā)的帶動作用。建議采取貧困戶入股等形式，使貧困戶充分參與到產(chǎn)業(yè)扶貧中，通過扶持產(chǎn)業(yè)來達到貧困戶增收的目的，使貧困戶能夠真正受益。同時，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機結(jié)合的組織形式，形成扶貧聯(lián)合體。圍繞規(guī)模經(jīng)營，扶持組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社，把貧困戶土地集中起來，強化土地集中耕種，探索和實踐統(tǒng)一為貧困戶購進種子、化肥、農(nóng)藥等措施，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合。二是大力培植支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，重點扶持牲畜養(yǎng)殖、優(yōu)質(zhì)水稻種植等支柱產(chǎn)業(yè)，帶動貧困戶增收；加大新品種、新技術(shù)引進，培植新產(chǎn)業(yè)，充分考慮市場前景與風(fēng)險情況，逐步建立適應(yīng)市場需求、適應(yīng)農(nóng)民種養(yǎng)能力的產(chǎn)業(yè)鏈。

（五）統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)督機制。由于扶貧項目范圍較廣、內(nèi)容較為零散、資金使用較為分散，因此，建議建立統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建后管護機制，明確和規(guī)范扶持內(nèi)容，確保資產(chǎn)安全；建議扶貧項目從申報開始，對項目審批、資金撥付、使用等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，強化資金檢查，規(guī)范資金使用；建議在項目申報時啟動建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)文本，規(guī)范立項程序和項目審核程序，明確各級部門應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和任務(wù)；建議各市縣通過多種途徑報送資金使用效益，用于總結(jié)和評估我省扶貧開發(fā)工作效果。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰