生態(tài)建設(shè)應(yīng)走護(hù)林與富民結(jié)合路

云南省地處中國(guó)西南邊陲，國(guó)土面積39.4萬(wàn)平方公里，其中：94%為山區(qū)和半山區(qū)，世居少數(shù)民族25個(gè)，集山區(qū)、貧困、民族、邊疆“四位一體”，集烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)、迪慶藏區(qū)四個(gè)特困連片地區(qū)。在多年生態(tài)建設(shè)聚集發(fā)展的基礎(chǔ)上，“十二五”以來(lái)，云南省省委、省政府認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院建設(shè)生態(tài)文明，全面建設(shè)小康社會(huì)的系列政策精神，結(jié)合省實(shí)際，把加快生態(tài)建設(shè)作為云南省實(shí)現(xiàn)“三個(gè)發(fā)展”、打造三農(nóng)“四張名片”、建設(shè)六大產(chǎn)業(yè)基地的重要抓手，把護(hù)林與富農(nóng)有機(jī)結(jié)合，切實(shí)完善財(cái)政投入支持林業(yè)發(fā)展政策機(jī)制，以天然林保護(hù)、退耕還林、林產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工程為重點(diǎn)，積極發(fā)展生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)、致富林業(yè)。三年來(lái)，中央和省級(jí)財(cái)政共投入林業(yè)資金141.48億元，其中：中央財(cái)政投入101.41億元、省級(jí)財(cái)政投入40.07億元。隨著財(cái)政投入的持續(xù)增長(zhǎng)，我省林業(yè)建設(shè)取得了突破性發(fā)展，不斷顯現(xiàn)出林產(chǎn)業(yè)改善生態(tài)環(huán)境、帶動(dòng)山區(qū)農(nóng)民致富的特色優(yōu)勢(shì)。全省森林覆蓋率年均提高0.4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了54.6%；活立木蓄積量年均凈增3300萬(wàn)立方米，總量達(dá)到18.8億立方米，居全國(guó)前列；云南生物多樣性寶庫(kù)建設(shè)處于全國(guó)領(lǐng)先地位；生態(tài)屏障建設(shè)為國(guó)家生態(tài)建設(shè)和流域內(nèi)共同發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)培育走在全國(guó)前列，林產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步成為山區(qū)農(nóng)民奔小康的主要途徑。但云南省“一山分四季，十里不同天”獨(dú)特的立體氣候形成的生物多樣性，和四個(gè)特困片區(qū)為一體的地形地貌形成的貧困層面多樣性，決定了云南省生態(tài)建設(shè)面對(duì)生態(tài)脆弱、保護(hù)、投入開(kāi)發(fā)、富民的矛盾多樣性，形成了云南省山區(qū)農(nóng)民守著青山綠水但深度貧困的明顯反差局面?；膺@些多樣性的矛盾，僅靠云南省的政策機(jī)制、自身財(cái)力和群眾自籌資金發(fā)展林產(chǎn)業(yè)的能力是不夠的，亟待從國(guó)家財(cái)政的層面給予進(jìn)一步傾斜扶持。

一、中央財(cái)政支林政策鋪就云南生態(tài)富民路

（一）天保工程推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。2011年10月，根據(jù)全國(guó)天然林資源保護(hù)工程會(huì)議精神，云南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)天然林資源保護(hù)工程的意見(jiàn)》。到2020年，實(shí)現(xiàn)我省森林資源從恢復(fù)性增長(zhǎng)向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，天保工程區(qū)新增森林面積1000萬(wàn)畝，凈增森林蓄積1.7億立方米，森林覆蓋率提高到67%以上（含灌木林），妥善安置森工企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)1.2萬(wàn)名職工就業(yè)，為林區(qū)農(nóng)民提供2萬(wàn)個(gè)以上森林管護(hù)崗位，森工企業(yè)歷史遺留問(wèn)題基本得到解決。三年來(lái)，中央和省級(jí)財(cái)政共投入天保二期工程資金17.43億元，繼續(xù)停止天然林商品性采伐，安置森工企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)職工繼續(xù)從事森林管護(hù)工作。項(xiàng)目的實(shí)施，有效解決了森工企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，有效管護(hù)森林面積15232萬(wàn)畝，全省41%的林地面積通過(guò)天保工程護(hù)住了青山綠水。

（二）退耕還林再綠青山。“十二五”以來(lái)，中央和省級(jí)財(cái)政共投入退耕還林資金40.26億元，其中：中央財(cái)政資金39.36億元、省級(jí)財(cái)政資金0.90億元，再造青山1766.6萬(wàn)畝，其中：退耕地還林533.1萬(wàn)畝、荒山荒地造林1032萬(wàn)畝、封山育林201.5萬(wàn)畝。退耕還林工程的實(shí)施，有效解決了我省退耕區(qū)農(nóng)民的生計(jì)，受到了退耕農(nóng)戶的普遍歡迎，被稱(chēng)為政府的“德政”工程、“民心”工程。

（三）森林生態(tài)效益補(bǔ)償護(hù)住青山?！笆濉币詠?lái)，中央和省級(jí)財(cái)政共投入森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金39.31億元，其中：中央財(cái)政投入26.44億元、省級(jí)財(cái)政投入12.87億元，保護(hù)公益林18810.5萬(wàn)畝。通過(guò)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，公益林管護(hù)初步走出了一條與當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制相適應(yīng)的路子，公益林得到了有效管護(hù)，同時(shí)，國(guó)家對(duì)林權(quán)所有者每畝每年15元的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，初步邁出了對(duì)林權(quán)所有者權(quán)益保護(hù)可喜的一步。

（四）造林補(bǔ)貼造林富民。云南省是國(guó)家造林補(bǔ)貼試點(diǎn)省區(qū)之一。自2011年以來(lái)，國(guó)家共下達(dá)我省造林補(bǔ)貼試點(diǎn)資金2.99億元，項(xiàng)目覆蓋了云南省16個(gè)州市的89個(gè)縣（市、區(qū)），建設(shè)任務(wù)228萬(wàn)畝。項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)提高我省廣大林農(nóng)、林場(chǎng)職工造林護(hù)林積極性，穩(wěn)定增加群眾經(jīng)濟(jì)收入，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“林業(yè)雙增”目標(biāo)發(fā)揮了重大作用。

二、云南特色林業(yè)成為貧困山區(qū)富民工程

（一）陡坡地生態(tài)治理先試先行。2012年8月，云南省人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施陡坡地生態(tài)治理的意見(jiàn)》，從2012年開(kāi)始，計(jì)劃用10年時(shí)間，省級(jí)財(cái)政共投入24億元，在生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)施1000萬(wàn)畝25度以上坡耕地生態(tài)治理工程。2012年全省試點(diǎn)完成了80萬(wàn)畝陡坡地生態(tài)治理，兌付生活補(bǔ)助費(fèi)1.6億元。陡坡地生態(tài)治理工程的啟動(dòng)實(shí)施，探索了一條我省治理水土流失，培植特色林產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，加快生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)護(hù)林與富農(nóng)有機(jī)結(jié)合的路子。

（二）農(nóng)村能源建設(shè)改善農(nóng)村生活面貌?！笆濉币詠?lái)，省級(jí)財(cái)政共投入農(nóng)村能源建設(shè)資金5.11億元，累計(jì)40.11萬(wàn)戶新建農(nóng)村沼氣、38.22萬(wàn)戶節(jié)柴改灶、使用太陽(yáng)能熱水器31萬(wàn)臺(tái)、建立農(nóng)村能源鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)2480個(gè)。通過(guò)建立多元化的農(nóng)村能源發(fā)展模式，有效地改善了農(nóng)村生活面貌，減輕了農(nóng)村居民對(duì)薪柴的依賴(lài)。

（三）低效林改造促森林增效農(nóng)民增收。為解決我省森林經(jīng)營(yíng)欠賬嚴(yán)重，森林質(zhì)量效益低下，低效林面積高達(dá)7470萬(wàn)畝的問(wèn)題，云南省政府連續(xù)4年將低效林改造列入全省20項(xiàng)重點(diǎn)督查的重大建設(shè)項(xiàng)目，近四年來(lái)，全省累計(jì)投入資金13.63億元，共完成低效林改造任務(wù)1281萬(wàn)畝。項(xiàng)目的實(shí)施，提高了森林質(zhì)量和效益、促進(jìn)了林農(nóng)就業(yè)和增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009-2012年，我省參與低效林改造的林農(nóng)實(shí)現(xiàn)勞務(wù)總收入7.86億元，受益人口212萬(wàn)人，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)1120萬(wàn)個(gè)。

（四）木本油料成為林農(nóng)增收“搖錢(qián)樹(shù)”?！笆濉币詠?lái)，中央和云南省兩級(jí)財(cái)政共計(jì)安排木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金6.37億元，其中：中央資金1.37億元、省級(jí)資金5億元，完成核桃基地建設(shè)1100萬(wàn)畝、油茶、澳洲堅(jiān)果基地建設(shè)280萬(wàn)畝，產(chǎn)業(yè)效益日漸凸現(xiàn)。截至2012年，全省木本油料總產(chǎn)值175億元，產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均木本油料收入700元，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均木本油料收入超過(guò)1000元。全省核桃產(chǎn)品加工、銷(xiāo)售企業(yè)發(fā)展到500多個(gè)，年加工產(chǎn)值超過(guò)20億元。

三、尚待完善的政策機(jī)制

（一）云南省山區(qū)農(nóng)民的脫貧致富亟需中央財(cái)政進(jìn)一步完善護(hù)林與富民政策機(jī)制。云南省作為全國(guó)四大林區(qū)之一，長(zhǎng)期以來(lái)，受政策、資金以及技術(shù)等方面的制約，尤其是禁止采伐后，因承擔(dān)較多的國(guó)際責(zé)任、國(guó)家責(zé)任、民族責(zé)任，而限制了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，林業(yè)資源不能得到有效開(kāi)發(fā)利用，林產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，山區(qū)農(nóng)民貧困。建議中央進(jìn)一步加大林產(chǎn)業(yè)投入力度，將林產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)并重，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)林木、木材加工等產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)山區(qū)農(nóng)民致富，建立健全護(hù)林與富農(nóng)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）云南生態(tài)恢復(fù)和治理任務(wù)艱巨，迫切需要中央新一輪退耕還林政策傾斜支持。云南省地處橫斷山生態(tài)脆弱地區(qū)和云貴高原生態(tài)敏感地區(qū)，全省石漠化和水土流失面積分別占全省國(guó)土面積的28.1%和36.9%，是全國(guó)石漠化和水土流失較為嚴(yán)重的省份。全省25度以上陡坡耕地面積還有1197.8萬(wàn)畝，石漠化地區(qū)15-25度陡坡耕地面積有1610萬(wàn)畝，均為低產(chǎn)、陡坡及不宜耕作的非基本口糧田耕地，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)恢復(fù)和治理任務(wù)十分艱巨，嚴(yán)重制約著我省山區(qū)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康。建議中央將云南省作為新一輪退耕還林重點(diǎn)地區(qū)給予傾斜支持。

（三）云南省林業(yè)獲得中央財(cái)政投入與云南省在全國(guó)的生態(tài)地位不匹配的狀況亟待進(jìn)一步改善。以2012年為例，中央對(duì)云南林業(yè)建設(shè)總投資41.11億元，每畝林地投入11元，加上本省自身安排的各項(xiàng)投入，尚不能滿足生態(tài)建設(shè)的需要。建議中央進(jìn)一步加大對(duì)云南省林業(yè)項(xiàng)目的資金支持力度，尤其是林下經(jīng)濟(jì)、造林補(bǔ)貼、森林撫育、林業(yè)貸款貼息以及林業(yè)有害生物防治經(jīng)費(fèi)、貧困林場(chǎng)扶貧資金等資金扶持力度。

（四）完善中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼政策。目前，集體林不能享受補(bǔ)貼政策，林區(qū)群眾意見(jiàn)較大；撫育標(biāo)準(zhǔn)偏低，基層林業(yè)部門(mén)積極性嚴(yán)重不足；齡級(jí)設(shè)置不當(dāng)，急需撫育的林分無(wú)法得到撫育。建議對(duì)森林撫育補(bǔ)貼政策提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍。

（五）中央財(cái)政林業(yè)科技投入應(yīng)與生態(tài)建設(shè)需求同步。林業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨著林業(yè)科技基礎(chǔ)設(shè)施條件嚴(yán)重滯后，科技人才支撐創(chuàng)新能力后勁不足，轉(zhuǎn)化體系不健全，科技成果轉(zhuǎn)化率和貢獻(xiàn)率低等困難。建議中央進(jìn)一步加大對(duì)我省林業(yè)科技資金投入，重點(diǎn)用于林產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)適用技術(shù)的研究和推廣。

（作者單位：云南省財(cái)政廳、第一作者系云南省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：宗宇翔