規(guī)則問題可以談

戰(zhàn)略工具

觀察美國實施“亞太再平衡”以來的奧巴馬政府的對華政策，其對“規(guī)則”的強調(diào)越來越濃。美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓在自傳《艱難抉擇》中回憶了“重返亞洲”戰(zhàn)略的出爐過程：奧巴馬政府應(yīng)對中國崛起面臨三個選項：一是擴展美國同中國的關(guān)系；二是加強美國在本地區(qū)的各項同盟條約，平衡中國的權(quán)力增長；三是健全地區(qū)多邊機制，“確立從保護知識產(chǎn)權(quán)到防止核擴散、維護航行自由的地區(qū)規(guī)則和行為標(biāo)準(zhǔn)”。最終，奧巴馬和她本人決定將三個選項揉合起來實施，“使亞洲成為美國對外政策的焦點”。

美國國防部長說得更直白。在2014年5月底新加坡亞洲安全會議（香格里拉會議）上發(fā)表的那篇激起中方強烈反應(yīng)的演講中，哈格爾針對南海緊張局勢恫嚇說，“當(dāng)某些國家比如中國試圖限制航行自由或忽略國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，美國別無選擇”；“美國反對任何國家用恐嚇和威脅的辦法堅持領(lǐng)土聲索”，“作為未來主要力量，中國應(yīng)當(dāng)理解和遵守由美國和美國盟友訂立的國際規(guī)則”。

奧巴馬直接把規(guī)則問題上升到全球戰(zhàn)略層面，而這正是他就美國該如何保持全球領(lǐng)導(dǎo)力這一問題進行思考的一部分。5月28日，奧巴馬在西點軍校發(fā)表演講表示，當(dāng)全球關(guān)注的某些問題并未對美國構(gòu)成直接威脅，美國不能輕易使用武力，“必須拓展我們的手段”，包括外交和發(fā)展、制裁和孤立、訴諸國際法，以及“如實有必要，采取多邊軍事行動”。

伴隨全球化深入發(fā)展，國際社會對秩序、規(guī)則、機制的需求不斷上升，有關(guān)建構(gòu)、塑造和利用力日益成為國家實力地位的突出表現(xiàn)，美國在此方面擁有傳統(tǒng)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗。但奧巴馬政府要員反復(fù)強調(diào)國際法治和規(guī)則，與其說是堅守非戰(zhàn)主義的務(wù)實選擇，不如說更像是美國在力衰勢微關(guān)頭做出的本能反應(yīng)。具體反映到對華政策上，它完全符合對話接觸與防范遏制兩手并用的一貫思路，并且可以在美國保持對華絕對競爭優(yōu)勢的信心開始下降之際，繼續(xù)高舉一柄自己仍能控制的“權(quán)杖”，在對話接觸與防范遏制的兩手間架起一座橋，最大限度動員盟友伙伴采取集體行動，以有別于全面遏制的辦法制約中國。

整合中國

自比爾·克林頓時代起，將中國納入國際規(guī)則體系就已經(jīng)成為美國對華交往的重要內(nèi)容，也是美國對華政策辯論的一大焦點。“紅隊”認為，美國可以通過幫助中國融入世界催生中國的民主，一個與外界全面接觸的中國不會趨向于同美國及其亞洲盟友進行安全競爭；“藍隊”相信，中國不可能采用美式政治制度，也不會遵循美國主導(dǎo)的國際規(guī)則，這對美國的利益構(gòu)成威脅，美國必須準(zhǔn)備予以進攻性的回應(yīng)。美對華政策的實際發(fā)展脈絡(luò)則是“超越接觸”的“融入”與“整合”——美國將中國整合進國際社會，在重大戰(zhàn)略問題上同中國開展合作，促使中國成為國際社會負責(zé)任的成員，所謂“負責(zé)任”就是接受華盛頓定義的國際秩序。

“亞太再平衡”的推進及奧巴馬政府對國際法治和規(guī)則的強調(diào)表明，華盛頓在中國問題上經(jīng)歷著重要的心態(tài)變化和調(diào)整：一是將中國視作更加現(xiàn)實和強勁的競爭對手；二是擔(dān)心對中國的進一步整合會導(dǎo)致美國全球控制力下降；三是不再幻想能在短期內(nèi)借整合改變中國的道路和體制；四是認定“向北京叩頭”未必能換取中國在美方最關(guān)心的重大問題上提供實質(zhì)合作。端坐“道德山頭”的華盛頓正試圖對“超越接觸”進行再超越，在網(wǎng)絡(luò)、海上、外空安全等雙方利益分歧十分嚴(yán)重的問題上對華采取更嚴(yán)厲的措施，包括以國際司法制度和區(qū)域準(zhǔn)則的進攻性對沖所謂中國在對外戰(zhàn)略上的“進攻性”。

人們已經(jīng)看到美國以強勢多邊主義應(yīng)對中國崛起的具體行動：支持日本解禁集體自衛(wèi)權(quán)，鞏固美國領(lǐng)導(dǎo)下的亞太集體安全體系，強化一旦有事情況下針對中國的軍事快速反應(yīng)能力；在危言恫嚇、軍事準(zhǔn)備的同時開展密集交往，將中國軍隊納入美國主導(dǎo)的亞太軍事安全合作外圍，與中方商談兩軍艦機近距相遇時需要共守的行為規(guī)則；加大對南海問題的介入，否認“九段線”的法律效力，鼓動有關(guān)國家將與中國的海洋爭端鬧上國際法庭；修改亞太地區(qū)貿(mào)易規(guī)則，更多通過世界貿(mào)易組織渠道對中美經(jīng)貿(mào)摩擦問題發(fā)起訴訟。

美國是在領(lǐng)導(dǎo)一場針對中國的“道德孤立運動”，還是要以國際法治和輿論的力量推進對中國的“整合”，目前不好下結(jié)論，但可以確信這一切是在不與中國斗破的前提下操作的。對于來自美國的“規(guī)則”壓力，中國同樣面臨三種選擇：一是強硬抵制；二是鉆進籠子；三是以其人之道還治其人之身。從中國的處境、利益、實力看，簡單的三選一不可行，中國同樣需要將三個選項“揉合起來”，實施綜合性的應(yīng)對。

共立規(guī)則

習(xí)近平主席6月28日在和平共處五項原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會上的講話中談到國際關(guān)系法治化問題，指出，“在國際社會中，法律應(yīng)該是共同的準(zhǔn)繩，沒有只適用他人、不適用自己的法律，也沒有只適用自己、不適用他人的法律。適用法律不能有雙重標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該共同維護國際法和國際秩序的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，各國都應(yīng)該依法行使權(quán)利，反對歪曲國際法，反對以‘法治’之名行侵害他國正當(dāng)權(quán)益、破壞和平穩(wěn)定之實”。這就是新一屆中國政府的國際法治和規(guī)則觀，它與中國的和平發(fā)展戰(zhàn)略相一致。

在這樣的觀念指導(dǎo)下，規(guī)則問題可以成為中美之間的正式議題。固然可以從美方對“規(guī)則”的強調(diào)中看到其欲編織“制度牢籠”對中國的挑戰(zhàn)，但也可以視之為中美真正邁向世界級大國關(guān)系需要跨越的機會門檻。中國步入國際法治和規(guī)則體系的進程早已開始，加入世界貿(mào)易組織、參與全球市場運行正是有關(guān)實踐在經(jīng)濟上的先行，給中國帶來的好處也有目共睹。做世界強國，不全方位提升對國際制度和規(guī)則的影響力和塑造力是不行的。中國已從國際法治的適應(yīng)者、學(xué)習(xí)者成長為運用者、改革者，終將作為共同規(guī)則的制訂者活躍在大國政治舞臺上。

中美之間的規(guī)則對話應(yīng)當(dāng)著眼于守成大國與上升大國和平相處的基本、共同需要。它不應(yīng)是超級大國單方面制訂規(guī)則來讓上升大國服從，而是由兩個真正意義的全球大國共同制訂公平合理的規(guī)則。它可以在雙邊層面上討論以避免摩擦碰撞和相互誤判為目標(biāo)的行為規(guī)范，也應(yīng)就如何在多邊場合確立核、網(wǎng)絡(luò)、外空、海上安全等國際法準(zhǔn)則交流看法、尋求共識。

美蘇冷戰(zhàn)時期，雙方軍用艦機幾乎每天都會出現(xiàn)對峙情況，相互阻撓和騷擾行為頻發(fā)。1972年5月，美蘇簽署《關(guān)于防止公海水面和上空意外事件的協(xié)定》，該協(xié)定為避免冷戰(zhàn)升級為熱戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。相當(dāng)長時間來，美軍艦機在中國近海針對中方的抵近偵察活動就密度和頻率而言都已超過當(dāng)年的對蘇行為，在中美之間設(shè)立危機防范、預(yù)警和處理機制實有必要。2014年4月哈格爾訪華期間，中美防長達成七點共識，其中就包括“推進重大軍事活動相互通報機制，啟動商談空中和海上軍事安全行為標(biāo)準(zhǔn)”，這是兩軍為構(gòu)建新型軍事關(guān)系邁出的重要一步。但必須看到，1972年的美蘇協(xié)定適用于公海，是兩超全球爭霸的底線性游戲規(guī)則，而中美軍事艦機碰撞風(fēng)險主要集中在中國的專屬經(jīng)濟區(qū)及上空，涉及中國主權(quán)安全和國家尊嚴(yán)，按照國際法原則美軍艦機無權(quán)在事先不打招呼的情況下擅入中國專屬經(jīng)濟區(qū)及上空。

機會來了

在美國介入下，南海紛爭已進入司法化和規(guī)則戰(zhàn)的階段。7月11日，就在第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話結(jié)束后不久，奧巴馬政府開始了新的叫陣，由其亞太事務(wù)助理國務(wù)卿幫辦邁克爾·富克斯在華盛頓國際戰(zhàn)略研究中心專題研討會上公開提出爭端各方“凍結(jié)”加劇南海緊張局勢挑釁行動的“三不建議”，即“不再奪取島礁與設(shè)立前哨站，不改變南海地形地貌，不采取針對他國的單邊行動”。

助卿幫辦這個職級不算高，也就相當(dāng)于中國的主管副司長，其借學(xué)術(shù)場合發(fā)表的言論恐怕只能看作美方在第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話期間向中方內(nèi)部提出有關(guān)要求遭拒后作出的反應(yīng)，也是進一步試探。但“三不建議”首次以公開形式具體化了美國的“凍結(jié)”主張，主要針對的是中國當(dāng)下在南海地區(qū)的維權(quán)特點。當(dāng)除中國以外的南海爭端直接相關(guān)方在過去半個世紀(jì)里不受約束地采取了足夠多的奪礁設(shè)哨單邊行動而已紛紛轉(zhuǎn)入守成期之后，“三不建議”把中國強推到國際道德審判的燒烤架上，要約束的就是中國在南海地區(qū)的行動自由。以希拉里·克林頓2009年7月為應(yīng)對所謂中國在南?！案氵^了頭”的“展示肌肉行為”而在東盟地區(qū)論壇外長會上發(fā)表聲明為起點，美國的南海政策調(diào)整一步步越過“恪守中立”的中線，進入一手調(diào)動單邊和集體軍事力量、一手召集國際法治和規(guī)則力量與中國相抗衡的階段。

美國政府內(nèi)部一些人刻意貶低中美雙方圍繞南海問題的溝通效果，加大對奧巴馬政府對華政策的批評，要求白宮尋找新的策略，對中國的“戰(zhàn)略擴張”和“軍事野心”施加更大的壓力。英國《金融時報》7月15日一篇報道評析，一些美國官員認為中國正在南海實施“經(jīng)過深思熟慮的戰(zhàn)略”，即挑起小規(guī)模沖突——這樣不會引發(fā)美方激烈反應(yīng)，但會讓美國的盟友們明白美國在防務(wù)上不可依賴——從而逐漸取得對西太平洋大部分地區(qū)的控制權(quán)。該報道判斷，中美兩國正被慢慢拖入學(xué)者們所稱的“安全困境”，而在此情境中，一方的軍事舉措必定引起另一方的反制行動，從而增加沖突風(fēng)險。

奧巴馬不打算因南海問題同中國鬧翻，但也不準(zhǔn)備在阻止中國維權(quán)行動方面無所作為?！叭唤ㄗh”的見光正是其“反制行動”向前邁進的一小步。中國的戰(zhàn)略文化很講究“魔高一尺道高一丈”、“來而不往非禮也”，面對美國新邁出的“一小步”恐怕也要有自己的“一小步”相對應(yīng)。誠然，美國不是南海直接爭議方，還輪不到它來評判是非、提供方案，更何況美國一直拒簽《聯(lián)合國海洋法公約》，但完全排除美國的利益和影響不太現(xiàn)實，建設(shè)性管控中美分歧也有必要。

可考慮用中方的“三不”回擊美方的“三不”。中方“三不”可在一大一小兩個范疇提出。“大三不”面向直接爭議方，應(yīng)當(dāng)與2002年《南海各方行為宣言》的精神相一致，突出緩解亟待開展的工作，比如：堅持對話談判和平處理爭端，不訴諸武力或以武力相威脅；保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴大化和影響和平穩(wěn)定的行動；積極探索共同開發(fā)，不在南海海上合作項目中采取歧視或排除特定一方參與的態(tài)度?！靶∪弧贬槍γ绹?，應(yīng)當(dāng)與國際海洋法原則和中方對美方在南海地區(qū)行為方式的關(guān)切相一致，體現(xiàn)給美國立規(guī)矩的意識，比如：不在南海海域及上空進行針對中國的軍事艦機抵近偵察活動，不在未事先通報中方的情況下擅入中國專屬經(jīng)濟區(qū)，不向直接爭議方出售可用于導(dǎo)致緊張局勢升級的武器裝備。

在當(dāng)前南海局勢和利益格局下，此“三不”與彼“三不”自然難被相關(guān)方接受，但未必不能觸發(fā)具有積極意義的規(guī)則互動。在“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”一時難以達成的情況下，中方“三不”可為達成某種管控性的過渡安排提供政治基礎(chǔ)。中方的建議觸動美方作出新的思考，與中方形成一定默契，給自己的言行設(shè)定一些邊界，也并非完全不可能。規(guī)則問題將是今后一個時期中國處理南海問題無法回避的焦點和難點，中國固然缺乏經(jīng)驗，但仍要試著把主動權(quán)抓到自己手中。

（作者郵箱：steelan2000@sina.cn）