從博納訴奧巴馬看美國府會權(quán)力之爭

今年6月25日，美國國會眾議院議長約翰·博納在每周通報會上宣布他將尋求國會的支持，向聯(lián)邦法院起訴奧巴馬濫用行政權(quán)。博納指責(zé)奧巴馬“超越了他所擁有的憲法權(quán)力”，“沒有忠實執(zhí)行法律”， “采取了一系列單邊行政行動，破壞了權(quán)力制衡”， “損害美國人民和人民選出的國會議員的利益”。 隨后，博納又在給國會眾議員發(fā)放的一份備忘錄中，詳細(xì)解釋了他此舉的考慮以及擬采取的步驟，并宣布將于近期召集眾議院兩黨領(lǐng)導(dǎo)人開會，對訴狀的文字進(jìn)行斟酌，然后提交給眾議院大會投票表決，以決定是否起訴奧巴馬。

在美國，盡管總統(tǒng)和國會爭權(quán)由來已久，但議長為此要與總統(tǒng)對簿公堂十分罕見，成為近期美國政壇頗為吸引眼球的一件事。無獨有偶，聯(lián)邦最高法院于次日（26日）在對“全國勞動關(guān)系委員會訴諾爾·康寧”案的裁決中，判定奧巴馬“休會任命”違憲，這是最高法院200年來第一次審理此類案件，更引發(fā)輿論和公眾對美國府會權(quán)力之爭的關(guān)注。議員與總統(tǒng)就行政權(quán)打官司，近代以來也只有一次。

即使眾議院批準(zhǔn)博納這一訴訟，聯(lián)邦法院的審理可能也將長達(dá)數(shù)年，而屆時奧巴馬已不在位。但它反映了奧巴馬執(zhí)政以來美國府會權(quán)力之爭正在加劇，凸顯了美國權(quán)力分立制衡機(jī)制的內(nèi)在缺陷，損害了美國的國際形象，對奧巴馬剩余任期的府會關(guān)系將發(fā)生重要的影響。

府會權(quán)力之爭加劇的反映

總統(tǒng)和國會的關(guān)系或府會關(guān)系是美國政府制度最重要的關(guān)系之一。盡管美國憲法對總統(tǒng)權(quán)和國會權(quán)做出了具體的規(guī)定，但自美國建國以來，府會權(quán)力之爭從未平息。從理論上來說，造成總統(tǒng)權(quán)和國會權(quán)沖突的原因很多：憲法對總統(tǒng)和國會權(quán)力的設(shè)計，總統(tǒng)、參議員、眾議員選舉的不同選區(qū)和不同任期，政黨政治、兩大黨對白宮和國會控制所形成的“一致政府”或“分裂政府” ， 總統(tǒng)的公眾支持率和大眾傳媒的影響，聯(lián)邦最高法院的裁決等，諸多因素?zé)o一不對府會關(guān)系產(chǎn)生影響。以至美國著名國會研究專家小阿瑟·施萊辛格曾發(fā)出這樣的感慨：“府會關(guān)系是美國政府制度的永久迷思之一?！?/p>

具體來說，博納揚言起訴奧巴馬，反映了奧巴馬執(zhí)政以來，總統(tǒng)權(quán)的急劇擴(kuò)張所導(dǎo)致的府會沖突進(jìn)一步加劇。

美國的總統(tǒng)權(quán)和國會權(quán)之間的關(guān)系經(jīng)歷了一個消長變化的過程。按照制憲者的意圖和設(shè)計，國會在美國三權(quán)分立、制約平衡的權(quán)力架構(gòu)中處于主導(dǎo)地位。憲法文本把國會放在第一條，把總統(tǒng)放在第二條就是一個例證。在美國建國后的一個半世紀(jì)里，國會在聯(lián)邦政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)中明顯處于支配地位。在這期間，除了少數(shù)幾位總統(tǒng)（杰斐遜、林肯、西奧多·羅斯福、威爾遜）行使較大的權(quán)力能與國會抗衡外，國會在聯(lián)邦政府和全國政治生活中居于主導(dǎo)地位。

上世紀(jì)30年代富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)任內(nèi)，總統(tǒng)權(quán)力急劇膨脹，總統(tǒng)在聯(lián)邦政府的三權(quán)中和全國政治生活中逐漸居于主導(dǎo)地位，到尼克松總統(tǒng)任內(nèi)一度出現(xiàn)“帝王般總統(tǒng)”。 70年代中期，國會通過《戰(zhàn)爭權(quán)力法》和改革擴(kuò)大了國會在對外政策方面的權(quán)力，總統(tǒng)的權(quán)力相對受到制約。小布什就任后，利用9.11事件和共和黨同時控制白宮和國會的機(jī)會，使華盛頓的權(quán)力中心由國會再次轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)手中，總統(tǒng)的行政權(quán)、特別是在外交權(quán)方面的得到極大的擴(kuò)張，而國會的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)幾乎喪失殆盡。

奧巴馬上臺后，在白宮班子中設(shè)立了很多新的職位，這些職位與聯(lián)邦政府各部在職能上幾乎重疊。根據(jù)美國憲法，總統(tǒng)擁有提名聯(lián)邦高級官員和法官的權(quán)力，但總統(tǒng)的提名需要取得參議院的“意見和同意”。由于白宮職位屬于總統(tǒng)私人顧問班子，無需參議院批準(zhǔn)，奧巴馬可由此繞過參議院的“意見和同意”的權(quán)力。同樣根據(jù)憲法，國會有權(quán)要求部長提供證詞和控制其預(yù)算，但這些白宮班子的成員在很大程度上將不受國會制約。奧巴馬通過這一做法，把公共政策的決策權(quán)集中在白宮，從而擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)。

奧巴馬所奉行的政治哲學(xué)和就任以來提出的主要立法倡議都是強(qiáng)化政府在美國社會各個領(lǐng)域的作用，這些政策措施與秉持“小政府”理念的共和黨保守派格格不入，因此遭到“茶黨”人士和共和黨保守派的強(qiáng)烈反對，從而加劇了府會沖突。

行政命令與總統(tǒng)權(quán)

博納和國會共和黨人起訴奧巴馬的理由是他超越憲法賦予總統(tǒng)的行政權(quán)，繞過國會，采取單邊行政行動，特別是在推遲實施醫(yī)改法問題上。奧巴馬熱衷于用行政命令取代國會立法，與共和黨控制國會眾議院后導(dǎo)致的政策制定僵局不無關(guān)系。

在奧巴馬第一任期的頭兩年，由于民主黨同時掌握白宮和國會，同時由于美國正面臨自上世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)，使得奧巴馬能夠主要通過國會立法來推進(jìn)其政策議程。因此，盡管國會共和黨人在重要的法案上幾乎都投了反對票，奧巴馬還是取得了醫(yī)療改革、大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計劃和對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等立法成就。2010年中期選舉后，共和黨奪回了對眾議院的控制權(quán)，同時縮小了與民主黨在參議院的席位差距，加劇了兩黨政治極化和分裂政府對聯(lián)邦公共政策制定的影響。兩黨在聯(lián)邦預(yù)算、債務(wù)限額、就業(yè)、非法移民、槍支管控等多數(shù)重要的國內(nèi)政策議程上難以妥協(xié)，導(dǎo)致奧巴馬的一些重要法案由于受到國會共和黨議員的阻撓而難以通過。奧巴馬政府與國會共和黨人在預(yù)算開支和債務(wù)限額上的談判陷入僵局甚至導(dǎo)致聯(lián)邦政府關(guān)門。在聯(lián)邦法官和高級官員任命上，奧巴馬的不少提名也受到參議院共和黨議員的阻撓而受挫。這迫使奧巴馬不得不改變立法策略。

在2011年夏季與國會共和黨人就預(yù)算開支談判的討價還價破裂后，為推進(jìn)政策議程，同時出于競選連任的需要，奧巴馬于2011年秋在白宮舉行的一次政策和競選戰(zhàn)略會議上提出了“我們不能等待”的立法戰(zhàn)略，決定采取單邊行政行動的方式，繞過國會來推進(jìn)其政策議程。奧巴馬實施的單邊行政行動進(jìn)一步加劇了府會權(quán)力之爭。

總統(tǒng)采取的單邊行政行動，包括頒布行政命令，發(fā)布聲明、總統(tǒng)令以及備忘錄等形式。雖然自喬治·華盛頓以來歷任總統(tǒng)都頒發(fā)行政命令，但憲法并沒有提到行政命令，因此行政命令的合憲性問題常常引發(fā)爭議。雖然華盛頓頒布了八個行政命令，但當(dāng)時還沒有這一名稱。到20世紀(jì)初西奧多·羅斯福總統(tǒng)上任后才正式使用行政命令的名稱。在19世紀(jì)，在一系列廣泛的國內(nèi)政策問題上，總統(tǒng)常常訴諸于單邊行政行動。進(jìn)入20世紀(jì)后，頒布行政命令越來越具有實質(zhì)性立法的功能，成為“總統(tǒng)立法的一種形式或行政立法”，

由于總統(tǒng)的立法倡議面臨時間和資源的限制，同時還可能被國會否決，因此頒布行政命令就成為總統(tǒng)克服這些限制的有效的政策工具，特別是總統(tǒng)在面臨可能對其議程提出反對的“分裂政府”（兩大黨中一黨控制政府、另一黨控制國會）或“分裂國會”（一黨控制政府，同時控制國會中的一院）時。幾乎每一任總統(tǒng)都用頒布行政命令的方式繞過國會來推進(jìn)其政策日程。美國立國以來，歷任總統(tǒng)共頒發(fā)了約1.4萬個行政命令，其中一半以上是上世紀(jì)30年代后頒發(fā)的。根據(jù)《聯(lián)邦紀(jì)事》的統(tǒng)計，從富蘭克林·羅斯福到奧巴馬第一任期，美國總統(tǒng)共頒布了7800個行政命令，其中羅斯福占了將近一半（3728個）。在羅斯福之后，對行政命令的使用大幅下降，但仍被總統(tǒng)作為繞過國會來制定和實施政策的一個有效工具。大多數(shù)現(xiàn)代總統(tǒng)在任期內(nèi)一般都會發(fā)布幾百個行政命令。歷史上許多著名的事件很多是先發(fā)布行政命令實施，后來才經(jīng)過國會批準(zhǔn)的，如華盛頓的《中立宣言》、林肯的《解放黑奴宣言》，羅斯?！靶抡睍r期為實施《國家工業(yè)復(fù)興法》頒布了多個行政命令。因此，有美國學(xué)者認(rèn)為，“行政命令的歷史在很大程度上是總統(tǒng)權(quán)演變的歷史”。

奧巴馬執(zhí)政以來，對許多引發(fā)社會分裂和政治爭議的議題的政策調(diào)整，都是以行政命令的方式繞過國會進(jìn)行的。據(jù)統(tǒng)計，奧巴馬在第一任期簽署了147個行政命令，到2013年3月，共頒布了149個有法律約束力的行政命令。

奧巴馬繞過國會采取的單邊行政行動的做法招致了國會共和黨人的激烈批評。2012年年初，來自衣阿華州的共和黨參議員在參議院大會上多次發(fā)表講話，譴責(zé)奧巴馬行事“越來越像個憲法刻意替代的國王”，號召兩黨國會議員反擊奧巴馬“擅權(quán)”。

“勸說的權(quán)力”抑或“帝王般權(quán)力”

實際上，奧巴馬執(zhí)政以來發(fā)布的行政命令在總數(shù)上與前任小布什不相上下。而根據(jù)布魯金斯學(xué)會的統(tǒng)計，奧巴馬就任以來每天簽發(fā)的行政命令數(shù)量是自格羅夫·克利夫蘭總統(tǒng)（1885年～1889年）以來最少的，而且多數(shù)行政命令沒有引發(fā)憲法危機(jī)。既然如此，博納為何要起訴奧巴馬呢？

除了博納本人受所信奉的保守政治哲學(xué)和憲法保守主義主張的驅(qū)使外，還有以下原因：

一是在奧巴馬公眾支持率持續(xù)下降的情況下，進(jìn)一步削弱奧巴馬塑造議程以及影響國會立法進(jìn)程的能力。

在美國，總統(tǒng)的權(quán)力在某種意義上既來源于公眾的支持，也受到公眾輿論的限制。林登·約翰遜總統(tǒng)在回憶錄中寫道：當(dāng)選為總統(tǒng)并不能保證他就有權(quán)統(tǒng)治。每個總統(tǒng)都必須建立“統(tǒng)治的權(quán)力”，必須激起人民對他的信任。從這點來看，除了憲法規(guī)定的“明示”和引申的“固有”權(quán)力外，決定當(dāng)今總統(tǒng)權(quán)力和作用的一個主要因素是他對公共輿論的影響力。“訴諸公眾”成為總統(tǒng)權(quán)力的主要部分。一個擁有明顯的公眾支持的總統(tǒng)可以增加其在華盛頓整體上的威望以及他在具體政策問題上的影響。通過尋求公眾輿論支持，總統(tǒng)可以向華盛頓其他官員、通常是國會施加壓力，使一些關(guān)鍵立法和政策得以通過。從這個意義上來說，總統(tǒng)的權(quán)力實際上是一種“勸說的權(quán)力”。

奧巴馬連任以來，盡管美國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但由于在醫(yī)改法實施、移民法改革、槍支管控等社會問題上止步不前，公眾支持率一直在40%左右的低位徘徊。最近民調(diào)數(shù)據(jù)表明，奧巴馬已被美國民眾位列美國歷史上最差總統(tǒng)之列。

隨著奧巴馬民調(diào)支持率下滑帶來的聲望下降，他也正在失去影響國會民主黨議員、一些忠實的支持者和設(shè)定立法議程的能力。博納在此時揚言要起訴奧巴馬有進(jìn)一步削弱奧巴馬在立法中討價還價的籌碼、在府會權(quán)力之爭中贏得先機(jī)的意圖。

二是出于政黨和選舉政治的動因。

近十多年來，特別是奧巴馬執(zhí)政以來，府會權(quán)力之爭的一個特點是與政黨和選舉政治緊密交織。奧巴馬執(zhí)政以來，由于政府采取了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計劃、對銀行業(yè)和汽車業(yè)實行救援、加強(qiáng)對銀行的監(jiān)管、通過了醫(yī)改法等措施，政府的作用問題已成為總統(tǒng)和國會選舉的一個主要議題。根據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）于今年1月舉行的民調(diào)，美國民眾中支持奧巴馬尋求與國會兩黨妥協(xié)的高達(dá)67%，支持奧巴馬采取單邊行政行動的只有30%，這表明美國民眾已經(jīng)厭倦了行政權(quán)過于強(qiáng)大。

奧巴馬本人也承認(rèn)單邊行動對推進(jìn)其政策議程有局限性。他提出“我們不能等待”的立法戰(zhàn)略和堅持單邊行政行動的意圖還在于突出共和黨控制的眾議院的不作為，向選民顯示他正努力推進(jìn)政策議程，避免參議院在2014年中期選舉種落入共和黨手中。而博納此時揚言起訴奧巴馬，也旨在突出奧巴馬濫用行政權(quán)，以此爭取保守選民的支持，實現(xiàn)共和黨在本次中期選舉中在保持對眾議院控制權(quán)的同時，奪回參議院主導(dǎo)權(quán)的選舉目標(biāo)。

府會權(quán)力之爭仍將繼續(xù)

博納和國會共和黨人對奧巴馬濫用行政權(quán)的指責(zé)遭到民主黨人的反駁，奧巴馬本人則在多個場合表示，如果國會共和黨人不與他合作，他在余下的任期里將繼續(xù)采取單邊行政行動。而對國會共和黨保守派來說，起訴奧巴馬僅僅是第一步，下一步則是彈劾奧巴馬。目前，前共和黨總統(tǒng)候選人薩拉·佩林和國會參眾兩院一些共和黨議員都明確支持彈劾奧巴馬。美國南達(dá)科他州共和黨大會于6月21日以191票對176票通過了彈劾奧巴馬的決議案。由此可見，圍繞博納起訴奧巴馬的府會權(quán)力之爭的“大戲”才剛剛開場。

2014年中期選舉對府會權(quán)力之爭也將具有重要影響。在美國，中期選舉實際上是選民對總統(tǒng)和執(zhí)政黨兩年政績的一次全民公決。從肯尼迪以來的中期選舉結(jié)果表明，沒有一個民眾支持率低于50﹪的總統(tǒng)的黨在中期選舉中凈增加席位。2010年中期選舉前夕，奧巴馬的支持率在45%左右，民主黨失去了63個眾議院席位。目前奧巴馬的支持率僅為40%左右，民眾對奧巴馬執(zhí)政能力的不滿使選舉形勢對民主黨極為不利。反觀共和黨，僅需增加6席，就可奪回對參議院的選舉權(quán)，其中3個州（南達(dá)科他、蒙大拿和西弗吉尼亞）的參議員競選，共和黨已穩(wěn)操勝券。因此，共和黨在2014年中期選舉中可能在擴(kuò)大眾議院的多數(shù)的同時，奪回對參議院的控制權(quán)，從而加劇分裂政府對政策制定的影響，這預(yù)示在奧巴馬第二任期的剩余時間總統(tǒng)權(quán)和國會權(quán)之爭將進(jìn)一步加劇。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）