美國移交ICANN管理權(quán)的實質(zhì)

3月14日，美國商務(wù)部下屬機構(gòu)發(fā)表公開聲明，稱美將計劃放棄對國際互聯(lián)網(wǎng)名稱和編號分配公司（ICANN）的管理權(quán)，并將其移交給“全球利益攸關(guān)方”。國際輿論普遍認(rèn)為，這是美國推動互聯(lián)網(wǎng)國際治理民主化的正確一步。但是，美在聲明中含糊其辭，并未確定移交ICANN的前提條件和期限。也有人認(rèn)為，這只是美國針對“棱鏡門”事件的公關(guān)舉措。從歷史趨勢看，由美政府主導(dǎo)、ICANN及其附屬組織構(gòu)成的全球互聯(lián)網(wǎng)“多方共治”模式確實快走到了歷史盡頭，但其前方是否是通向民主、和平、良治的理想模式卻仍存在變數(shù)。

三大管理職責(zé)和飽受爭議的政策

美國掌控ICANN是一個歷史遺留問題?；ヂ?lián)網(wǎng)的前身“阿帕網(wǎng)”是由美國軍方發(fā)起的一套戰(zhàn)時信息交流系統(tǒng)。隨后，這一系統(tǒng)又與美高校和科研機構(gòu)的內(nèi)網(wǎng)相連，形成了最早期的互聯(lián)網(wǎng)。上世紀(jì)80年代，隨著超文本協(xié)議（用超鏈結(jié)的方法，將各種不同空間的文字信息組織在一起的網(wǎng)狀文本）、IP協(xié)議和萬維網(wǎng)的創(chuàng)立和推行，互聯(lián)網(wǎng)擁有了進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)化的技術(shù)基礎(chǔ)并開始迅速擴張。也是在這一背景下，美國政府開始注意到互聯(lián)網(wǎng)的管理問題。直至1998年，互聯(lián)網(wǎng)都由美國南加州大學(xué)一名教授監(jiān)管的IANA機構(gòu)管理，后者接受美國國防部長期資助。

1998年9月，美國決定成立ICANN，其初衷是推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理的國際化，卻又不放棄對互聯(lián)網(wǎng)的根本控制。為此，ICANN在結(jié)構(gòu)上有了更多國際組織和非政府特征，例如采用董事會和年度大會的兩層決策機制，董事吸納美國以外的人士，機構(gòu)運行公開透明。然而，美國仍然在決策中占據(jù)有利地位，例如在最初設(shè)立的十名董事中，有五人是美國公民。ICANN還與美國商務(wù)部有合同關(guān)系，后者動用政府預(yù)算向其提供運作資金，ICANN也因此受到審議政府預(yù)算的美國國會的影響。美國政府在ICANN設(shè)計上“既要面子又要里子”的政策使得ICANN自誕生之日起就飽受爭議。

雖然全世界的互聯(lián)網(wǎng)用戶已經(jīng)超過25億，但知道ICANN這個機構(gòu)的卻并不多。然而，正是這個數(shù)百人參與的非政府機構(gòu)決定著互聯(lián)網(wǎng)的未來走向。ICANN之于互聯(lián)網(wǎng)，類似于國際足聯(lián)之于國際足球，擁有三項主要的互聯(lián)網(wǎng)管理職責(zé)。

其一，國際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)規(guī)則的主要制定者。這主要體現(xiàn)在確定根服務(wù)器系統(tǒng)、IP地址協(xié)議的參數(shù)配置和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，及主服務(wù)器系統(tǒng)等方面。由于互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展高度依賴技術(shù)創(chuàng)新，ICANN確立的標(biāo)準(zhǔn)也在很大程度上決定著全球互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和創(chuàng)新限度。2007年，ICANN開始支持包括中文在內(nèi)的十個非英文域名，就使全球域名創(chuàng)新邁上了一個新臺階。

其二，互聯(lián)網(wǎng)核心基礎(chǔ)設(shè)施的管理者。這主要體現(xiàn)為管理DNS（域名系統(tǒng)，Domain Name System的縮寫）根服務(wù)器。DNS根服務(wù)器相當(dāng)于全球互聯(lián)網(wǎng)的總“交換機”，每天數(shù)以億計的網(wǎng)絡(luò)訪問請求都需要通過ICANN管理的全球13個根服務(wù)器完成。根服務(wù)器將網(wǎng)絡(luò)域名解析成IP地址，讓用戶訪問到希望瀏覽的網(wǎng)站。該項職能也是各國指責(zé)美國壟斷互聯(lián)網(wǎng)的重要依據(jù)之一，13個根服務(wù)器中，有10個設(shè)在美國，而且最核心的“主根服務(wù)器”位于美國加州。

其三，互聯(lián)網(wǎng)核心資源的分配者。這主要體現(xiàn)在分配IP地址資源上。前幾年，這是各國主要關(guān)注的焦點。由于第四代IP地址協(xié)議（IPv4）總額有限且供不應(yīng)求，各國都希望ICANN在分配剩余資源時偏向本國，而全球近60%的IP資源均由美國占有，這種狀況也使各國指責(zé)美國獨占互聯(lián)網(wǎng)權(quán)益。但是，在2012年全球開始采用第六代IP協(xié)議（IPv6）后，地址資源不再稀缺，各國在此問題上的矛盾也隨之化解。

美國要當(dāng)“互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟”盟主？

美國在設(shè)立ICANN時，并未想到互聯(lián)網(wǎng)會帶來繼蒸汽機、發(fā)電機后的又一場技術(shù)革命。ICANN成立后的前十年，成為互聯(lián)網(wǎng)擴展最為迅猛的十年。美國對于互聯(lián)網(wǎng)革命有三個沒想到：一是沒想到一批如谷歌、亞馬遜、雅虎、蘋果在內(nèi)的跨國互聯(lián)網(wǎng)巨頭會迅速做大，其在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的影響力和利益已經(jīng)開始對主權(quán)國家提出挑戰(zhàn)；二是沒想到互聯(lián)網(wǎng)安全問題變得異常嚴(yán)峻，黑客與網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)造成的安全威脅已經(jīng)無法忽視，如任其發(fā)展很可能從根本上摧毀互聯(lián)網(wǎng)；三是沒想到發(fā)展中國家（尤其中國）成為在用戶、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域不可忽視的力量。

在這一背景下，ICANN的權(quán)威性、代表性和能力均越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需求，必須加以改變。要求對ICANN管理權(quán)加以改革的不僅有各國政府，還有美國國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，他們希望借此獲得更大的話語權(quán)。雖然美國從2000年起就開始對ICANN的運行機制進(jìn)行調(diào)整，提高ICANN運行和決策的透明度，增加非美籍董事的人數(shù)，但是如果ICANN與美政府的隸屬關(guān)系不解除，一系列改革措施將難以得到其他國家的支持與信服，這些國家仍然擔(dān)心改革隨時可能在美國政府影響下倒退，或改革措施中隱藏“貓膩”。2004年和2009年，美國政府曾兩次考慮不與ICANN續(xù)簽五年合同，并與ICANN脫鉤。但是，在當(dāng)時反恐戰(zhàn)爭的陰影下，美國國會對此極力反對，認(rèn)為這將影響美國的國家安全。

“棱鏡門”事件加速了美國政府推動ICANN改革的進(jìn)程。雖然這一事件與ICANN并無直接關(guān)系，但它使世界各國深刻認(rèn)識到美國推行互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)的野心，以及其對本國國家利益帶來的潛在風(fēng)險?！袄忡R門”也將美國在互聯(lián)網(wǎng)自由、互聯(lián)網(wǎng)安全上的雙重標(biāo)準(zhǔn)暴露得淋漓盡致，大大挫傷了其在倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)自由”方面所建立起的道德優(yōu)越感和道義制高點?！袄忡R門”事件后，美國再對ICANN小修小補已經(jīng)失去了意義，因為各國開始考慮建立“自有的”、“獨立的”的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與美所主導(dǎo)的國際互聯(lián)網(wǎng)拉開距離，這是美國政府及互聯(lián)網(wǎng)巨頭絕不愿意看到的結(jié)果。

美國希望借ICANN改革再次占據(jù)主導(dǎo)全球互聯(lián)網(wǎng)治理的先機。美國政府放棄ICANN，一方面是為了給“棱鏡門”滅火，另一方面也是要“點起另一堆火”。在深謀遠(yuǎn)慮的美國政府看來，在IP地址資源分配問題已基本解決的情況下，ICANN即將成為過時的工具，不再具有戰(zhàn)略價值?！袄忡R門”事件也表明，美國政府根本無需借助對根服務(wù)器的掌控，就能夠截獲全球主要互聯(lián)網(wǎng)信息。在放棄ICANN前，美國政府已經(jīng)做好了足夠的戰(zhàn)略鋪墊，包括公布《互聯(lián)網(wǎng)國際戰(zhàn)略》、設(shè)計“網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則”，為的是在ICANN的“尸體”上建立起一個更加行之有效、強大有力的“互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟”，這也就是美國所說的“全球利益攸關(guān)方”的真實含義。美國政府在這個聯(lián)盟中仍將擔(dān)任盟主，而谷歌等互聯(lián)網(wǎng)巨頭提供主要資金來源。同時，這個聯(lián)盟將遵守美國所主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則作為各國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的先決條件。這也是美國為何極力反對將ICANN交給更具公信力的聯(lián)合國電信聯(lián)盟的主要原因。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理路在何方

由于ICANN與美國政府的合同將在2015年9月到期，未來一年內(nèi)，各方對于全球互聯(lián)網(wǎng)治理改革的博弈將逐漸展開。從過去幾年各國在國際場合的交鋒來看，全球互聯(lián)網(wǎng)正在分成兩個主要陣營：以美、歐、日等發(fā)達(dá)國家為首，其目的是推行互聯(lián)網(wǎng)的“非國家化”，利用其既有優(yōu)勢地位在開放的互聯(lián)網(wǎng)疆域上不斷擴張其國家利益；以中、俄等新興發(fā)展中國家為首，其目的是推行“互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)”觀念，強化國家對互聯(lián)網(wǎng)的管理，確保本國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基本利益不受侵害。

從表面上來看，政治因素是困擾各國達(dá)成互聯(lián)網(wǎng)治理共識的主要障礙，各國似乎并不難就此做出妥協(xié)。但從2000年至今，各國在互聯(lián)網(wǎng)治理上的看法并未隨著交流和對話的深入而不斷接近，反而正在分裂為上述兩個截然對立的陣營，說明在這一問題上各方之間更深層次的矛盾依然沒有解決。

這些矛盾主要體現(xiàn)在三個方面。一是互聯(lián)網(wǎng)的理想與現(xiàn)實。在互聯(lián)網(wǎng)初創(chuàng)時期，不少人認(rèn)為這是實現(xiàn)世界大同的一種途徑，但在現(xiàn)實世界中，互聯(lián)網(wǎng)不可能擺脫國家權(quán)力、犯罪和軍事化的因素，這與互聯(lián)網(wǎng)初創(chuàng)時的理想是背道而馳的。二是互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新性和安全性。正像所有新技術(shù)的雙刃劍特性一樣，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新既帶來新的經(jīng)濟(jì)收益和社會進(jìn)步，也會被居心叵測的人加以利用，從而危害人類社會的安全。三是互聯(lián)網(wǎng)的公正與平等。對于互聯(lián)網(wǎng)巨頭和普通網(wǎng)民及小企業(yè)來說，公正與平等有不同的意味，強者更強、弱者更弱的規(guī)則使互聯(lián)網(wǎng)資源呈現(xiàn)新的壟斷局面，互聯(lián)網(wǎng)的長期發(fā)展受到危害。

如果這些根本性問題不能得到解決，我們可能將面對一個更加動蕩不安的互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員）