美非峰會：奧巴馬的一場“政治秀”

8月4～6日，首屆美非峰會在美國首都華盛頓召開，峰會邀請了非洲近50位國家元首或政府代表齊聚華盛頓，這在美國對非外交歷史上尚屬首次。此次峰會的主題是“投資于下一代”，主要議題包括貿(mào)易、投資、安全、公共衛(wèi)生、青年培訓(xùn)等。峰會在貿(mào)易和安全領(lǐng)域推出了新版的美非合作計劃，在培養(yǎng)非洲“青年領(lǐng)袖”方面也更加積極，成為峰會亮點，這些成果反映了美國對非戰(zhàn)略正出現(xiàn)一些技術(shù)性調(diào)整。但由于多種因素制約，會議成果的落實和峰會的機制化前景并不被各方看好。這場轟轟烈烈的峰會外交“雷聲大、雨點小”，最終很可能只是奧巴馬的一場“政治秀”，美非關(guān)系沒有因此而獲得實質(zhì)性提升。

峰會的“三大亮點”

縱觀此次美非峰會，主要的成果體現(xiàn)在三個方面。

首先，在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，奧巴馬承諾延長和修訂《非洲增長與機遇法案》，使其從過去為非洲提供單方面貿(mào)易優(yōu)惠轉(zhuǎn)向促進(jìn)雙邊貿(mào)易投資。白宮宣布了總額為330億美元的對非洲投資與融資計劃，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、清潔能源、金融服務(wù)和信息工程等領(lǐng)域。其中，有140億美元是美國企業(yè)與非洲簽署的合作協(xié)議，120億美元是來自世界銀行、瑞典政府等承諾為美國“電力非洲”項目提供的資金支持，還有70億美元是美國政府提供的對非融資擔(dān)保。奧巴馬在峰會期間曾對美非商界領(lǐng)袖表示，目前美國只有約1%的出口針對非洲，美國需要做得更好。他表示“希望非洲人購買更多美國貨，他也希望美國人購買更多非洲貨”。為了加快美非貿(mào)易合作，奧巴馬還在峰會期間簽署了一份行政令，擬建立一個專門關(guān)注在非洲開展商業(yè)活動的顧問委員會。

其次，在安全領(lǐng)域，奧巴馬宣布，美國將增加對非洲維持和平行動的投入，幫助非洲國家提升維和力量和快速反應(yīng)能力。未來3～5年，美國每年提供1.1億美元幫助非洲建立快速反應(yīng)部隊，以支持聯(lián)合國、非盟的維和行動，其中，首筆支付的6500萬美元將用于提高加納、肯尼亞、馬里、尼日爾、尼日利亞、突尼斯這六個“維和紀(jì)錄良好”的國家提高應(yīng)對安全挑戰(zhàn)的能力。

最后，在青年培訓(xùn)領(lǐng)域。奧巴馬宣布從2014年起，通過“非洲青年曼德拉—華盛頓獎學(xué)金”計劃，每年向500位非洲青年提供培訓(xùn)和交流機會。而就在此次峰會前夕，這一項目已經(jīng)啟動，來自非洲的500名青年在美國20所頂尖大學(xué)接受為期六周的培訓(xùn)，7月28日，作為此次峰會的預(yù)熱，華盛頓舉辦了非洲青年領(lǐng)袖峰會，奧巴馬在青年峰會上指出：“美國將在加納、肯尼亞、塞內(nèi)加爾和南非成立四個區(qū)域青年領(lǐng)袖中心，為非洲青年領(lǐng)袖近距離提供領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)支持，同時實現(xiàn)與美方專業(yè)人士的無縫對接?！?/p>

此次峰會的成果體現(xiàn)了美國對非戰(zhàn)略思路發(fā)生了一些改變。第一，對非關(guān)系服務(wù)于復(fù)蘇美國經(jīng)濟(jì)、提振制造業(yè)大局，注重經(jīng)貿(mào)實利，淡化價值觀輸出。此次三天的峰會，經(jīng)貿(mào)議題就占了兩天，在會上，奧巴馬不斷強調(diào)非洲市場對美國的重要性，他指出：“在全球增長最快的十個經(jīng)濟(jì)體中，六個位于非洲大陸，相信下一個經(jīng)濟(jì)奇跡會出現(xiàn)在非洲大陸。”此次峰會美國一反常態(tài)，淡化了反恐、民主、人權(quán)等傳統(tǒng)議題的色彩，不再追求單方面對非援助，而是要求美非成為“平等合作”的經(jīng)濟(jì)伙伴，著力為美國商品與投資掃除非洲貿(mào)易壁壘。第二，對非關(guān)系服務(wù)于減少對外軍事干預(yù)、減輕海外安全負(fù)擔(dān)的大局。此次峰會上美國對非安全合作的思路和奧巴馬5月在西點軍校演講相吻合。美國不愿意直接介入非洲沖突，而是希望非洲各國和區(qū)域組織“自行解決”，強調(diào)“非洲發(fā)展與安全要靠自身能力建設(shè)”，美國僅提供培訓(xùn)、資金和裝備，軍事行動“要靠非洲自己”。第三，更加注重運用軟實力“塑造非洲未來”。數(shù)據(jù)顯示，非洲10億人中，35歲以下的人口比例占到了60%，美國戰(zhàn)略界不斷呼吁“抓住了非洲青年，就抓住了非洲的未來”。早在2010年，美國就推出了“非洲青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”，培養(yǎng)致力于“美非友好”或具有“民主變革思潮”的政商界非洲青年領(lǐng)袖，此次峰會上，美國對非洲青年培訓(xùn)項目的機制化，是美國運用軟實力塑造非洲未來的具體體現(xiàn)。

需要考慮的兩個背景

奧巴馬召開此次峰會的目的何在？有兩個背景需要考慮。

一是奧巴馬要用“黑人總統(tǒng)”身份為美非關(guān)系再留一筆政治遺產(chǎn)。作為美國首位黑人總統(tǒng)，奧巴馬的當(dāng)選一度在非洲引起一陣“美國熱”，非洲國家對他任期內(nèi)提升美非關(guān)系普遍抱有很大期望，然而，出于國內(nèi)政治、全球布局等多重考慮，奧巴馬第一任期明顯忽略了非洲，除了對加納進(jìn)行過一次短暫訪問之外，對非外交鮮有動作。事實與心理預(yù)期的巨大落差使奧巴馬在非洲的形象一落千丈，國內(nèi)非洲裔選民也對此頗為不滿。黑人總統(tǒng)的身份理應(yīng)成為拉近美非關(guān)系的資產(chǎn)而非負(fù)擔(dān)，就奧巴馬個人而言，其第二任期渴望尋求改變。以南非前總統(tǒng)曼德拉的葬禮為契機，奧巴馬成功地利用了自己的身份，將自己塑造成為黑人領(lǐng)袖的角色，拉近了美非關(guān)系，此次峰會，奧巴馬有意利用自己的特殊身份，為美非關(guān)系再留下一筆遺產(chǎn)。

二是美國戰(zhàn)略界擔(dān)憂中國崛起，認(rèn)為非洲是其全球體系“短板”，是美國全球戰(zhàn)略中最薄弱的一環(huán)，在非洲經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、全球能源地位不斷凸顯、各國加速進(jìn)入非洲的大背景下，美國對非影響力相對衰落，維護(hù)全球戰(zhàn)略體系穩(wěn)定的緊迫感增強。在2008年以前，美國長期是非洲第一大貿(mào)易伙伴，但2009年，中非貿(mào)易額已經(jīng)超越美國；到2013年，中非貿(mào)易額已經(jīng)達(dá)到2100億美元，比2009年又翻了一番，而美非貿(mào)易額則從2009年的近千億美元縮水至當(dāng)前的600億美元。與此同時，中國在非洲的經(jīng)濟(jì)影響力也外溢到其他領(lǐng)域，在金融危機的大背景下，非洲對中國的發(fā)展理念和模式認(rèn)同度不斷增大，對西方模式和國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的反思增多。非洲已經(jīng)成為美國全球體系的一塊短板。美國國內(nèi)戰(zhàn)略界對此憂心忡忡，認(rèn)為“在中國崛起沖擊下，美國的全球體系最有可能從非洲開始瓦解”。

可以說，此次峰會具有承前啟后的作用，既是奧巴馬第二任期內(nèi)加大對非外交的一個階段性總結(jié)，又是對未來美非關(guān)系的一次規(guī)劃和展望。

奧巴馬欲“重返非洲”？

此次峰會是否意味著美國要“重返非洲”？它是否會給美非關(guān)系帶來實質(zhì)性改變？峰會之外，還有其他三個背景值得我們重視和思考。

首先是美國的中期選舉即將開始，即將接受“中考”的奧巴馬外交成績單并不漂亮。去年，在對斯諾登事件和敘利亞危機的處理上，奧巴馬處處被動，留給國際社會一個猶豫不決、進(jìn)退兩難的形象。今年，奧巴馬亞太之旅無功而返，烏克蘭危機、伊拉克亂局、巴以沖突也使美國的大國領(lǐng)導(dǎo)力飽受內(nèi)外詬病。在選舉壓力之下，奧巴馬亟需利用美非峰會為外交“打個翻身仗”，因此，此次美非峰會，奧巴馬政治作秀的意味十分明顯。

其次是美國的經(jīng)濟(jì)和政治狀況。金融危機之后，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，巨大的赤字使聯(lián)邦財政捉襟見肘，在對非援助上也面臨缺錢的窘境。美國戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，奧巴馬既需要減輕對非洲的援助的負(fù)擔(dān)，又要采取更積極行動分享非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。因此，發(fā)揮美國社會的力量，在推動中小企業(yè)參與非洲援助的同時，借機分一杯羹成為惟一可行路徑。從此次峰會推出的330億美元大單我們不難發(fā)現(xiàn)，其“金主”多是其他國家、國際組織或美國企業(yè)，而非美國政府。在政治極化的大背景下，共和黨控制的眾議院牢牢收緊了“錢袋子”，奧巴馬給國內(nèi)的發(fā)展項目提供資金尚且困難重重，對非洲的諸多許諾更像是“空頭支票”，難以兌現(xiàn)。非洲各國對美國“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的小算盤心知肚明，就非洲各國的輿論反應(yīng)來看，他們對美國的新戰(zhàn)略并不買賬。

最后是美國的外交全局。亞太仍是美國外交的重中之重；中東是美國的霸權(quán)之基與核心利益所在；歐洲是美國盟友，在烏克蘭危機持續(xù)發(fā)酵的背景下，美歐合作的重要性只會越來越凸顯；中亞地區(qū)、東歐地區(qū)作為美俄博弈的沖突核心區(qū)，對美國戰(zhàn)略重要性將穩(wěn)中有升；拉美一直被美國視為“后院”，在拉美國家與中俄等新興大國關(guān)系突飛猛進(jìn)之時，美國對“后院失火”的擔(dān)憂不斷加劇。在此背景下，美國對非洲的戰(zhàn)略重視程度不可能超越上述地區(qū)，對非關(guān)心更多地體現(xiàn)在語言上而非行動上，一次美非峰會既不會給美非關(guān)系的戰(zhàn)略地位帶來實質(zhì)性的提升，也不會給美國戰(zhàn)略全局帶來顯著改變。

美國應(yīng)向中國學(xué)什么

不少美國學(xué)者將美非峰會稱為“中非峰會的美國版”，認(rèn)為這種外交形式既不是美國原創(chuàng)，又不是美國強項，很有“被中國牽著鼻子走”的意味。也有不少學(xué)者指出，與中國相比，美國對美非峰會的投入顯然稍遜一籌，由于缺乏實質(zhì)好處，很多成果能否落實存在疑問，非洲國家未來參與此類峰會的熱情將大打折扣；美非峰會能否形成長期的機制尚無定論，這種外交方式很可能淪為奧巴馬“一次性的、嘩眾取寵的工具”。更有甚者指出，此次峰會上美國居高臨下的態(tài)度沒有絲毫改變，奧巴馬拒絕舉行雙邊會談，在峰會閉幕時也沒有發(fā)表成果文件，“對非洲領(lǐng)導(dǎo)人缺乏尊重”，令非洲國家大失所望，最后的結(jié)果只是美國提供場地，非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人“開了一個共同抱怨美國的派對”。的確，有了歷屆中非峰會的成功舉辦做參照系，此次美非峰會的意義和效果著實打了折扣。這種峰會外交的形式雖然也并非中國原創(chuàng)，但中非峰會的很多經(jīng)驗值得美方借鑒，概括而言，主要有四。

首先，一視同仁，不帶任何意識形態(tài)色彩，平等對待非洲各國。此次峰會，美國仍以意識形態(tài)劃界，沒有邀請津巴布韋、蘇丹、中非共和國、厄立特里亞四國領(lǐng)導(dǎo)人，這種區(qū)別對待非洲國家的態(tài)度遭到了很多與會國家的批評。

其次，重義輕利，“急非洲之所急”。非洲發(fā)展亟需資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，中國已成為非洲最大援助貸款國，在對非基礎(chǔ)設(shè)施援助上也發(fā)揮了舉足輕重的作用。而美國對非援助額多年沒有增加，在減免非洲債務(wù)、擴(kuò)大技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域也沒有突破，在美非關(guān)系上沒有考慮非洲的最急切訴求，而是在援助上附加諸多苛刻條件，要求的多，給予的少，精于算計，此次峰會上，美國的這種功利色彩依然濃厚。

再次，言出必踐，把援助承諾落到實處。多年來，中國對非援助已積累了良好的信譽和口碑，而西方國家對非的很多援助卻往往是“口惠而實不至”。此次美非峰會上奧巴馬的諸多承諾將是美非關(guān)系的“試金石”，非洲國家雖聽其言，但更觀其行，“空頭支票”對美非關(guān)系有害無益。

最后，發(fā)展對非關(guān)系從不針對第三國。一直以來，中國發(fā)展中非關(guān)系只是出于互利共贏的需要，從未含沙射影地攻擊別國、排斥他國、或有意把第三國作為競爭對手，中國歡迎各國一起努力增加投入，共同帶動非洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。非洲各國也希望能夠成為各國爭取的“香餑餑”、從多方獲利，而竭力避免自己成為“大國關(guān)系的角斗場”。此次峰會上，奧巴馬鼓吹美國是比中國更好的伙伴，暗中指責(zé)中國，這種做法不僅有損大國領(lǐng)導(dǎo)人的形象，還會為非洲國家發(fā)展美非關(guān)系平添一份焦慮感。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員）