準入前國民待遇+負面清單管理：會給中國帶來什么

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。”國務院在《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》中也提出：“探索建立負面清單管理模式。借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準入前國民待遇，研究制訂試驗區(qū)外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式?！币粫r間，“準入前國民待遇+負面清單管理”成了公眾熱議的話題。

什么是“準入前國民待遇+負面

清單管理”

根據國際法的一般原則，國民待遇是指本國給予入境的外國人（包括自然人與法人）與本國人（包括自然人與法人）相同的待遇。在國際經濟交往中，國民待遇通常見諸貨物貿易、服務貿易、知識產權貿易和投資等各個領域。

根據聯合國貿發(fā)會議的研究，在投資領域，按照這種待遇發(fā)生時段的不同，國民待遇可以分為準入前國民待遇（pre-establishment national treatment，或稱之為準入階段國民待遇）和準入后國民待遇（post-establishment national treatment）兩大類。準入后國民待遇，是指國民待遇通常在投資完全建立后才能開始享受，即在外資企業(yè)建立后的運營中給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。而準入前國民待遇，是指在企業(yè)設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，其核心是東道國給予外國資本市場準入的國民待遇。不難看出，準入后國民待遇解決的是外資“進門后”能不能受到平等對待的問題，而準入前國民待遇主要針對的是外資“門好不好進”的問題。從根本上來說，市場準入本身就構成了國民待遇的重要組成部分。因此，與準入后國民待遇相比，準入前國民待遇是一種更加完整、更加全面的國民待遇。

在現實中，一國是根據本國的經濟發(fā)展狀況以及承擔的國際法義務來確定本國具體實施國民待遇的范圍、領域、措施，通常有兩種方式——正面清單（positive list，又稱為肯定性清單）管理模式和負面清單（negative list，又稱為否定性清單）管理模式，來確定國民待遇適用的范圍、領域、措施。

正面清單管理模式是指政府允許的市場準入主體、范圍、領域等均以清單方式列明；負面清單管理模式是指政府禁止的市場準入主體、范圍、領域等均以清單方式列明。需要指出的是，正面清單和負面清單管理模式不僅適用于一國的對外經濟交往中，實際上，在一國內部，政府出于公共利益或某些特定的政府目標的考慮，也會使用正面清單或負面清單管理對某些特定的領域實施市場準入措施；另外，一些經濟實行管制的國家。對國內不同投資主體實行的差別性的市場準入政策，也會通過正面清單或負面清單管理來實施。

而在國際經濟交往領域，正面清單和負面清單管理主要是針對市場準入的國民待遇而言的。具體到外商投資領域，正面清單是指：凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇相符的管理措施，均以清單方式列明；負面清單是指：凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。顯然，在正面清單模式下，外資只能在清單范圍內享有國民待遇；而在負面清單模式下，外資能夠享受到清單范圍之外所有的與東道國國民相同的待遇。

引領國際投資規(guī)則發(fā)展

戰(zhàn)后相當長時間內，為了隔絕外部金融世界的不穩(wěn)定影響，同時也為抑制各種形式的資本外流、以滿足日益增加的國內恢復重建和發(fā)展所需的資金要求，在布雷頓森林體系下，世界各國在積極推動國際貿易自由化的同時，都選擇了對資本跨境流動嚴格管制的政策，跨國資本流動處于沉寂狀態(tài)。20世紀60年代以后，隨著世界經濟重建完成和增長恢復，各國經濟往來日益密切，發(fā)達國家逐步開始解除資本管制，一些發(fā)展中國家也隨之跟進。進入20世紀80年代以來，隨著計算機和現代信息通信技術的發(fā)展，經濟全球化飛速發(fā)展，跨國公司主導的跨國投資日趨活躍。投資自由化的推進使得全球投資規(guī)則談判代替貿易規(guī)則談判而成為主流，而市場準入則而成為了全球投資規(guī)則構建中的中心議題。

戰(zhàn)后，世界各國的外資政策經歷了一個從全面管制、到逐步放松市場準入、再到促進投資便利化自由化的過程。國際投資規(guī)則發(fā)展也經歷了全面管制、準入后國民待遇+正面清單、準入后國民待遇+負面清單、準入前國民待遇+正面清單、準入前國民待遇+負面清單這些管理模式的演進。準入前國民待遇+負面清單管理已經被越來越多的國家所接納，據統計，目前世界上至少有77個國家采用了準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿易安排也采取了這種外資管理模式。尤其值得關注的是，美國力推的“跨太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴協定（TPP）”、“跨大西洋貿易和投資伙伴協議（TTIP）”等貿易協定談判，將未來開放的重點聚焦在服務貿易和投資領域，全力打造新一代國際投資貿易規(guī)則，準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式成為引領國際投資規(guī)則發(fā)展的新航標。

并非沒有風險

經過35年改革開放，中國開放型經濟已站在新的起點上，面臨的國內外環(huán)境正在發(fā)生深刻復雜的變化。十八屆三中全會提出“探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”，并在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)進行探索試驗，標志著中國改革開放邁上新的臺階，必將對中國經濟發(fā)展產生深遠的影響。

首先，對于推動建立公平開放透明的市場規(guī)則，建設統一開放、競爭有序的市場體系，具有十分重要的意義。實行準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，首先要求在國內各種所有制資本之間實現平等待遇，并實行負面清單管理，從而會形成開放倒逼改革的效應，進而有利于減少政府微觀干預，保障各類市場主體能夠依法平等進入清單之外的領域，公開公平公正參與市場競爭，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場活力。

其次，對于更好地統籌國內國際兩個大局，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，培育國際經濟合作競爭新優(yōu)勢，具有十分重要的意義。實行準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，有利于建立公開透明的市場規(guī)則，培育穩(wěn)定、透明、可預期的營商環(huán)境。大量研究表明，穩(wěn)定、透明、可預期的營商環(huán)境，對于吸引穩(wěn)定性強的資本、減少利用外資扭曲、從而保持金融和宏觀經濟穩(wěn)定具有十分重要的作用。另一方面，實行準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，有利于我國在對外投資中獲得對等的更為有利的國際投資環(huán)境，對更好地實施“走出去”戰(zhàn)略具有重要意義。

當然，實行準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，也會帶來新的風險。由于負面清單主要捆住的是政府“看得見的手”，而極大地解放了市場“看不見的手”，并且實質上放棄了政府事前監(jiān)管，因此，一方面，隨著經濟形勢的變化，特別是新興產業(yè)的不斷興替，市場不確定性和開放風險將會更加難以把握；另一方面，也會壓縮政府實施產業(yè)政策和經濟調控的空間。因此，實施這一外資管理模式，需要政府實行高水平的事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，因而對政府能力提出了新的更高要求。

（作者為國際關系學院國際經濟系副教授）