2013年美國(guó)移民法改革：復(fù)活在未來

2013年眾議院立法日程即將結(jié)束之際，奧巴馬于11月25日來到位于舊金山中國(guó)城的鄧月薇華人康樂中心就移民政策改革發(fā)表演說。他指出，“現(xiàn)在是修改移民政策的時(shí)候了，移民改革將增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，減少赤字，家庭團(tuán)聚讓生產(chǎn)效率更高。我們共同承擔(dān)的責(zé)任就是，讓這個(gè)國(guó)家比我們創(chuàng)建時(shí)更充滿希望”。盡管奧巴馬總統(tǒng)及民主黨人不遺余力地推動(dòng)此項(xiàng)改革，但眼下2013年美國(guó)移民法改革卻踟躕不前，陷入困頓。

與日俱增的改革壓力

美國(guó)是一個(gè)移民社會(huì)，這既是其自豪之處，也是其自卑之處：自豪在于多數(shù)移民都實(shí)現(xiàn)了“美國(guó)夢(mèng)”，自卑之處在于老移民始終擔(dān)心新移民的沖擊。由此產(chǎn)生了美國(guó)移民政策的深層次自相矛盾：一方面美國(guó)的確需要更多的新移民、特別是高技術(shù)移民，另一方面美國(guó)又必須為了老移民而限制新移民。這樣，美國(guó)移民政策始終在開放與限制之間徘徊，并人為制造了諸多的非法移民。最為明顯的例子是1986年頒布實(shí)施的移民改革法，在大赦了約300萬非法移民的同時(shí)，又直接導(dǎo)致了迄今20余年的非法移民數(shù)量猛增和移民法改革陷入困境，也使改革美國(guó)移民政策的呼聲日益上漲。

首先，次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，引入更多海外移民、特別是高技術(shù)移民為美國(guó)經(jīng)濟(jì)注入活力便愈發(fā)重要。美國(guó)目前面臨高技術(shù)人才的嚴(yán)重短缺。根據(jù)一項(xiàng)研究，到2018年，即使所有當(dāng)年畢業(yè)的理工科學(xué)生均能找到工作，相關(guān)行業(yè)仍然面臨著23萬的人才缺口。高科技移民對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用巨大，1995年至2005年，硅谷52%的創(chuàng)業(yè)公司是由移民創(chuàng)辦的，谷歌、雅虎、eBay這些有影響的企業(yè)的創(chuàng)始人中都有移民的身影。

其次，不管美國(guó)是否會(huì)真正衰落，現(xiàn)實(shí)都要求美國(guó)更多地接觸世界，而移民資源恰好是美國(guó)采取多邊主義的全球性接觸政策所必須的。移民對(duì)美國(guó)和其祖國(guó)的雙重關(guān)注，使其成為聯(lián)系美國(guó)與世界的極好渠道，奧巴馬總統(tǒng)任命華裔美國(guó)人駱加輝為駐華大使便是例證。奧巴馬總統(tǒng)的第一位國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃司司長(zhǎng)瑪麗·斯勞特就認(rèn)為，美國(guó)對(duì)待移民應(yīng)采取雙向思維，不只是要移民愛美國(guó)，更要鼓勵(lì)移民促進(jìn)美國(guó)與其祖國(guó)的關(guān)系。

再次，大量移民進(jìn)入正快速改變美國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并產(chǎn)生了重大的政治影響。根據(jù)最新的十年一次的全美人口統(tǒng)計(jì)（2010年），過去十年間美國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，拉美裔和亞裔人口快速增長(zhǎng)，美國(guó)白人的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)正在下降，預(yù)計(jì)到2042年美國(guó)白人將成為“少數(shù)民族”。外來移民快速增長(zhǎng)的政治后果在2012年大選中得到了明顯體現(xiàn)。盡管少數(shù)族裔選民只占投票人總數(shù)的26%，但其對(duì)奧巴馬的壓倒性支持（黑人93%，亞裔73%，拉丁裔71%）卻足以幫助奧巴馬鎖定勝局。這不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了民主黨對(duì)改革移民法的支持，同時(shí)也迫使共和黨在該議題上采取更為積極的態(tài)度。

捆綁銷售的改革方案

自1986年移民法改革以來，對(duì)于移民法改革的多次嘗試都因巨大阻力而失敗。小布什政府在2004年大選啟動(dòng)之初便提出移民改革倡議，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院先后通過《2005年邊境保護(hù)、反恐與非法移民控制法》（參議院）和《2006年全面移民改革法》（眾議院），但由于兩院聯(lián)席會(huì)議難以達(dá)成共識(shí)，最終全部失敗。2012年總統(tǒng)大選后，美國(guó)各政治派別就移民制度改革問題取得了諸多共識(shí)，并使全面移民法改革有可能自1986年改革后再度實(shí)現(xiàn)。

很大程度上，奧巴馬繼承了小布什政府的移民改革議程。奧巴馬在2009年便提出移民改革計(jì)劃，但由于共和黨的嚴(yán)重對(duì)立態(tài)度和醫(yī)療改革法案的政策優(yōu)先度更高，因此在奧巴馬政府第一任期內(nèi)并沒有取得進(jìn)展。因此，移民法改革成為了奧巴馬總統(tǒng)第二任期的重要政策抓手。

2013年2月12日，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)表國(guó)情咨文，敦促國(guó)會(huì)通過全面移民改革法案。次日上午，負(fù)責(zé)移民事務(wù)的國(guó)會(huì)參議院司法委員會(huì)立即舉行了首場(chǎng)移民法案聽證會(huì)。4月，參議院由四名民主黨參議員和四名共和黨參議員組成的“八人幫”達(dá)成重要共識(shí)，并在經(jīng)過一系列密室交易和協(xié)商后取得了不同黨派、族裔、職業(yè)人士的支持。這樣，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院于6月27日以68∶32票通過2013年全面移民法改革法案。

總體上，這份改革法案是一個(gè)“捆綁式銷售”的計(jì)劃，盡管有大量增加高技術(shù)移民、新創(chuàng)業(yè)移民、客工和農(nóng)業(yè)移民的計(jì)劃，但其爭(zhēng)議卻在于如何平衡邊境安全與解決非法移民的問題。由于1986年移民法改革并未有效設(shè)置堵住非法移民的機(jī)制，導(dǎo)致了到目前為止高達(dá)1170萬的非法移民。民主黨人幾乎一致同意為非法移民提供身份合法化路徑，而不少共和黨人對(duì)此持嚴(yán)重保留甚至反對(duì)態(tài)度。此次移民改革法案的核心便是以加強(qiáng)邊境管理換取非法移民身份合法化，為邊境安全投入巨額資金，包括新增2萬名邊境巡邏執(zhí)法人員，完成700英里的邊境隔離網(wǎng)以及無人機(jī)和電子監(jiān)控設(shè)備的使用，并要求在以上任務(wù)完成之后，才能開啟非法移民成為美國(guó)永久居民的程序。

盡管有此重大交換，但這一捆綁式銷售計(jì)劃并不為共和黨人所接受。來自阿拉巴馬州的共和黨參議員塞森斯稱，“這個(gè)法案將不會(huì)保護(hù)我們的邊境安全”。來自路易斯安那州的共和黨參議員威特說，這個(gè)法案實(shí)際上就是“大赦”。在參議院通過該方案當(dāng)天，眾議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)人便發(fā)誓將否決這項(xiàng)由參議院通過的法案，并提出自己版本的移民改革法案。隨著國(guó)會(huì)休會(huì)，移民政策的改革至少要等到2014年才有可能復(fù)活。

政治極化下的復(fù)活希望

可以認(rèn)為，2014年內(nèi)通過奧巴馬移民改革方案的可能性仍是高度成疑的，其關(guān)鍵原因在于美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的極化。換句話說，美國(guó)移民法改革事實(shí)上是被政治意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)綁架了。

首先，盡管存在共識(shí)，但公眾對(duì)改革移民法仍存在諸多爭(zhēng)議。自2012年底至2013年11月期間的多次民意調(diào)查結(jié)果顯示，同樣的人群面對(duì)同樣的問題，如果提問方式不同，答案也會(huì)不同。例如，針對(duì)“你是否同意非法移民成為合法公民”的問題，支持者均超過50%；與此相關(guān)的兩個(gè)問題，例如“13年過渡期是否過長(zhǎng)”以及“4000美元手續(xù)費(fèi)是否過高”問題，認(rèn)為時(shí)間過長(zhǎng)和費(fèi)用過高的比例都相當(dāng)高，分別超過60%和40%。但當(dāng)被問及“是否支持強(qiáng)化邊境安全措施”時(shí)，支持者的比例也超過了40%。當(dāng)然，在不同的政黨內(nèi)部對(duì)于移民法改革的支持度也存在重大差異，高達(dá)90%的民主黨人認(rèn)為應(yīng)給予非法移民合法身份，但只有59%的共和黨人對(duì)此持支持態(tài)度。

其次，與前述相關(guān)但更深層次的原因在于美國(guó)政治的高度極化。共和黨人和民主黨人在一系列重大問題上存在根本性分歧，包括在移民法改革問題上。盡管尚未出現(xiàn)與奧巴馬對(duì)著干的現(xiàn)象，但分裂政府普遍面臨“跛鴨總統(tǒng)”仍是明顯的。此外，奧巴馬在2008年大選的獲勝往往被認(rèn)為是新保守主義的終結(jié)，但事實(shí)遠(yuǎn)非如此，新保守主義的力量仍然相當(dāng)強(qiáng)大，這從奧巴馬總統(tǒng)迄今的內(nèi)政斗爭(zhēng)中可非常明顯地看出。

第三，與前兩點(diǎn)相關(guān)的是，美國(guó)社會(huì)中將移民問題安全化的做法仍相當(dāng)嚴(yán)重。如前所述，美國(guó)人既歡迎移民，又害怕移民。一方面是美國(guó)的純潔性可能因更多移民而受損，即塞繆爾·亨廷頓所說的“我們是誰”；另一方面則是美國(guó)國(guó)家利益被外國(guó)所挾持，因?yàn)橐泼裨谂c其祖國(guó)相關(guān)的事務(wù)上有興趣、有知識(shí)、有能力，其他普通公眾顯然無法與其抗衡。因此，盡管有近50%的美國(guó)人認(rèn)為移民體系存在“重大問題”，但一旦移民法改革進(jìn)入議事日程，反移民情緒會(huì)在短時(shí)間內(nèi)陡然上升9.9%。

當(dāng)然，面臨美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰落的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和改革移民法的迫切呼吁，以及此前20余年來的多次努力所培育的共識(shí)，奧巴馬總統(tǒng)在其第二任期內(nèi)通過移民法改革的可能性仍是存在的。如果民主黨人和共和黨人能在2014年中期選舉和2016年大選的壓力下，對(duì)奧巴馬總統(tǒng)捆綁式銷售方式做某種改變，那么這種可能性將會(huì)明顯增加。

（作者為復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心講師，博士）