為新一輪司法改革所忽略的執(zhí)行問題

據(jù)權(quán)威解讀，以“四五綱要”為藍(lán)本的新一輪司法改革是問題取向，而非理念取向。諸項(xiàng)改革措施所要著力解決的問題，依然是長期備受詬病的“司法不公”和“司法腐敗”。然而，由于廣義上的司法涵蓋了審判和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)，且執(zhí)行尚未從法院職能中分離出去，所以，與法律人通常僅把司法不公狹義地理解為“審判不公”不同，公眾對(duì)司法不公的感受，除了審判不公之外，還包括“執(zhí)行乏力”；畢竟，按經(jīng)濟(jì)尺度衡量，“贏了官司贏不了錢”比輸了官司的結(jié)果好不到哪里去。司法公正不能僅僅落實(shí)在字面上。執(zhí)行不了的判決只是空頭支票，它至多能給當(dāng)事人一個(gè)“說法”。

然而，在關(guān)于新一輪司法改革的熱烈討論中，由于種種原因，執(zhí)行乏力——這一長期困擾中國司法的棘手難題——卻在很大程度上被忽略了，甚至成了“房間里的大象”被視而不見。這種沉默需要打破。

我們需要認(rèn)清的問題是：就當(dāng)下的司法狀況而論，審判不公和執(zhí)行乏力，哪種情形更嚴(yán)重？哪種情形侵蝕司法公信力的程度更大？哪種情形更容易導(dǎo)致法律制度的激勵(lì)失靈？以及，哪種情形存在更大的改進(jìn)空間？

這可不是小問題，這是決定司法改革方向和改革資源分配的大問題。只要思路對(duì)頭，改革就不會(huì)出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤。

一、司法的“乘數(shù)效應(yīng)”

決定司法公信力的因素有兩個(gè)：一是審判的公正/準(zhǔn)確性，可用錯(cuò)判率來衡量，錯(cuò)判率越高，審判公正度就越低，錯(cuò)判率降為零值、裁判正確率達(dá)到100%，可被稱作“完美審判”；二是執(zhí)行的效果，可用執(zhí)行率來衡量，執(zhí)行率達(dá)到100%就算得上“完美執(zhí)行”。如果在事前考察債權(quán)人的預(yù)期訴訟收益，那么完美執(zhí)行條件下20%的錯(cuò)判率比之完美裁判條件下80%的執(zhí)行率，或者完美執(zhí)行條件下40%的錯(cuò)判率比之完美裁判條件下60%的執(zhí)行率，對(duì)于債權(quán)人都沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，兩種審判和執(zhí)行水平的組合為訴訟當(dāng)事人以及社會(huì)和市場(chǎng)主體提供的激勵(lì)也是一樣的。

執(zhí)行率和裁判正確率的乘積可以測(cè)度司法的完美程度，采用任何單一指標(biāo)做出的判斷都是片面的。完美審判與完美執(zhí)行的組合就是“完美司法”。完美司法固然可以讓司法公信力達(dá)到極值，但在任何一個(gè)時(shí)點(diǎn)，受制于公共預(yù)算以及其他約束，完美司法是無法客觀實(shí)現(xiàn)的。司法改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是在給定司法資源的前提下最大化產(chǎn)出，而這意味著，某種程度的司法不完美是必須被容忍的。無視成本的改革只是“折騰”。之所以說“遲來的正義非正義”，就是因?yàn)?，在時(shí)間的約束之下，較之一個(gè)遲延的正義裁判，一個(gè)及時(shí)的不太正義的裁判往往更加可取。

假定法院裁判的正確率是80%，但執(zhí)行率只有20%，那么司法的完美度就只有16%；這意味著只有16%的案子真正實(shí)現(xiàn)了正義（以數(shù)量指標(biāo)衡量），或者，只有16%的債權(quán)被實(shí)際償還（以額度指標(biāo)衡量）。這道簡(jiǎn)單算術(shù)題顯示了司法中“乘數(shù)效應(yīng)”：正確率和執(zhí)行率中的任何一個(gè)指標(biāo)畸低，都會(huì)嚴(yán)重拖后腿，并且還會(huì)在很大程度上挫敗進(jìn)一步提升較高指標(biāo)的改革努力。

基于“乘數(shù)效應(yīng)”的邏輯，在給定司法資源的條件下，司法改革的目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)兩者兼顧——既非單純追求審判公正，也不能僅僅致力于改善執(zhí)行效果。當(dāng)然，這并不意味著司法改革要在兩個(gè)方面平均用力。改革必須考慮既定的司法現(xiàn)狀，更多的資源首先應(yīng)考慮投入到拖后腿的短板上。如果錯(cuò)判率畸高，改革的目標(biāo)就應(yīng)傾斜于解決審判不公；如果執(zhí)行率畸低，提高執(zhí)行效果就更有理由成為改革的重心。

司法改革的設(shè)計(jì)者任務(wù)艱巨，要準(zhǔn)確定位改革目標(biāo)，合理設(shè)計(jì)改革方案，有效分配改革資源，都須拿數(shù)據(jù)說話。事先開展嚴(yán)謹(jǐn)而廣泛的調(diào)研是非常關(guān)鍵的工作，在這個(gè)問題上，任何長官意志以及意識(shí)形態(tài)因素都應(yīng)被徹底剔除。司法改革采取試點(diǎn)制度表現(xiàn)了決策者的冷靜和理性。事后總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的調(diào)研工作因而也至關(guān)重要。

拿數(shù)據(jù)說話也不是件容易的事情?，F(xiàn)有條件下，法院系統(tǒng)的錯(cuò)判率和執(zhí)行率都很難獲取，也很難估測(cè)。原因很簡(jiǎn)單，錯(cuò)判率無法統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行率雖然可以統(tǒng)計(jì)，但法院不愿意去統(tǒng)計(jì)。瀏覽《中國法律年鑒》，我們幾乎看不到可以評(píng)估執(zhí)行狀況的任何有效數(shù)據(jù)。能夠測(cè)度執(zhí)行效果的恰當(dāng)指標(biāo)是“額度執(zhí)行率”（執(zhí)行到位標(biāo)的總額/受理案件標(biāo)的總額），也就是法院系統(tǒng)所說的“執(zhí)行到位率”。但如果公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只是執(zhí)行案件的標(biāo)的數(shù)額，那對(duì)于測(cè)度執(zhí)行效果幾乎沒有意義。

在沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的條件下，即使執(zhí)行率只有30%（這個(gè)數(shù)值是我對(duì)法院執(zhí)行狀況的樂觀估計(jì)），斷定執(zhí)行乏力應(yīng)成為司法改革的重心也還為時(shí)尚早。因?yàn)?，我們還要考慮改革的空間。改革不能無視成本收益，改革的空間越小，改革的投入產(chǎn)出比也越低；如果不存在任何改革的空間，那么所有改革投入都是浪費(fèi)資源。

鑒于此，接下來需要討論的問題就是：審判和執(zhí)行，哪個(gè)環(huán)節(jié)存在更大的改革空間？或者說，將同等數(shù)量的資源投入到哪個(gè)環(huán)節(jié)更有利于改善司法的狀況？以及，哪種改革取向具有更高的性價(jià)比？

二、改革的空間

盡管執(zhí)行率畸低已是公認(rèn)的事實(shí)，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)是否存在改進(jìn)空間的問題上，卻仍有許多疑問。一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)是，在進(jìn)入訴訟的案件中，很多債務(wù)人已經(jīng)沒多少財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，這類案件通常會(huì)以“執(zhí)行中止”不了了之；無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的債務(wù)人就是一根硬骨頭，法院縱有通天本領(lǐng)，也不能從這根骨頭上啃下肉來。另一個(gè)事實(shí)是，在許多國有銀行申請(qǐng)執(zhí)行的案件中，申請(qǐng)人原本就沒指望法院能把債權(quán)討回，申請(qǐng)執(zhí)行的目的只是利用法院出具的執(zhí)行中止文書當(dāng)作核銷呆賬的依據(jù)。

然而，即使如此，我們?nèi)孕枰^續(xù)追問：為什么會(huì)有如此多的案件在進(jìn)入訴訟之前債務(wù)人就已經(jīng)喪失了財(cái)產(chǎn)？這個(gè)問題不難回答，受阻于破產(chǎn)程序太高的準(zhǔn)入門檻以及申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)債權(quán)人的集體行動(dòng)困境，原本應(yīng)該破產(chǎn)的案件進(jìn)入了執(zhí)行程序，以致強(qiáng)制執(zhí)行取代了絕大多數(shù)破產(chǎn)。

這只是對(duì)現(xiàn)象的描述，還沒有涉及當(dāng)事人的動(dòng)機(jī)。盡管在任何環(huán)境中資不抵債都是企業(yè)固有的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但這種風(fēng)險(xiǎn)并不完全獨(dú)立于企業(yè)家的動(dòng)機(jī)，執(zhí)行乏力恰恰就是誘發(fā)企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的重要?jiǎng)右?。?dāng)執(zhí)行到位的債權(quán)數(shù)額低于本金時(shí)，企業(yè)負(fù)債的利息率就變成了負(fù)值。在這種情況下，企業(yè)家增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的沖動(dòng)是無法遏制的，因?yàn)?，沒什么比欠債更劃算的了。如果企業(yè)家只考慮借錢，不考慮還債，或者在借錢之初就沒有量力而行，資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)必定人為增加。法院經(jīng)常抱怨進(jìn)入訴訟的很多案件都已是沒肉的骨頭，殊不知，正是法院自身的執(zhí)行乏力增加了硬骨頭的數(shù)量。

即使無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件在債務(wù)訴訟中占很大比例（有學(xué)者提供的樣本數(shù)據(jù)是30%-40%），也不能據(jù)此認(rèn)定法院在強(qiáng)化執(zhí)行力度方面已沒有多少可改進(jìn)的空間。根據(jù)《法制晚報(bào)》2013年7月提供的數(shù)據(jù)，全國法院2008年-2012年執(zhí)結(jié)的被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)的案件中，70%以上的被執(zhí)行人存在逃避、規(guī)避甚至暴力抗拒的行為。此外，另一個(gè)眾所周知的事實(shí)是，在法院執(zhí)結(jié)的案件中，大多數(shù)案件以執(zhí)行和解的方式結(jié)案。執(zhí)行和解中的債務(wù)人顯然不是沒肉的骨頭，只是骨頭難啃。至于最終能啃下多少肉來，主要還是取決于法院克服執(zhí)行障礙的能力究竟有多大。

討論執(zhí)行和解，我們還要回到指標(biāo)和數(shù)據(jù)。錯(cuò)判率和執(zhí)行率都可以按數(shù)量和額度被進(jìn)一步細(xì)分成四個(gè)指標(biāo)。錯(cuò)判率包括：（1）“數(shù)量錯(cuò)判率”（錯(cuò)判案件數(shù)量/受理案件總數(shù)），（2）“額度錯(cuò)判率”（錯(cuò)判案件標(biāo)的總額/受理案件標(biāo)的總額）。執(zhí)行率包括：（1）“數(shù)量執(zhí)行率”（完美執(zhí)行的案件數(shù)量/受理案件總數(shù)），（2）“額度執(zhí)行率”（執(zhí)行到位標(biāo)的總額/受理案件標(biāo)的總額）。

下文的分析只采用額度指標(biāo)，原因很簡(jiǎn)單，額度指標(biāo)更精確，也更容易揭示真相。采用這個(gè)指標(biāo)，隱藏在訴訟調(diào)解和執(zhí)行和解里面的貓膩就暴露出來了。舉個(gè)例子，假定你欠我100萬元，加上利息150萬元，如果我到法院打官司，那么先行調(diào)解的結(jié)果是讓我免去了50萬元利息；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，我還要繼續(xù)讓步，假定你我以50萬元達(dá)成執(zhí)行和解并最終結(jié)案。那么，雖然這個(gè)案子在審判和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)都沒有問題，但無法掩蓋的事實(shí)是，該案只有三分之一的債權(quán)被最終討回。盡管就處理結(jié)果而言，這個(gè)案子算得上“尊重當(dāng)事人意思自治”的“和諧案”，但在額度指標(biāo)的衡量之下，司法效果卻遠(yuǎn)不夠完美。不僅案件本身沒有獲得公正處理，而且其處理結(jié)果還會(huì)向市場(chǎng)和社會(huì)釋放錯(cuò)誤的激勵(lì)信號(hào)。請(qǐng)注意，這個(gè)案子的處理結(jié)果是把債務(wù)的利息率降到了-50%，對(duì)于大量潛在訴訟中的債務(wù)人而言，這是個(gè)多么誘人的數(shù)字！

法院濫用執(zhí)行和解正是執(zhí)行乏力的典型表現(xiàn)。執(zhí)行和解是一種很奇怪的制度，其實(shí)質(zhì)卻是，法院已經(jīng)作出的判決，由于遇到障礙而進(jìn)行妥協(xié)性的修改——債權(quán)人被迫向債務(wù)人做出讓步；依法作出的判決就這樣被（部分地）廢掉了。執(zhí)行和解是一種公然把執(zhí)行乏力合理化的制度，其針對(duì)債權(quán)人的潛臺(tái)詞是：“如果你拒絕和解，你得到的只會(huì)更少?！笨墒?，一旦執(zhí)行乏力成為債務(wù)人談判的籌碼，就會(huì)形成惡性循環(huán)——執(zhí)行越是軟弱，就越有可能變得更加軟弱。倘若債務(wù)人屢屢在訴訟中嘗到甜頭，他們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，司法是他們逃避或減輕債務(wù)的合法渠道——與其主動(dòng)還錢，不如等著打官司。

不僅如此，執(zhí)行乏力還會(huì)形成倒逼機(jī)制，在審判環(huán)節(jié)削弱司法公正。因?yàn)樵谠V訟調(diào)解中，執(zhí)行乏力依然可以成為債務(wù)人談判的籌碼——調(diào)解率和執(zhí)行和解率是法院系統(tǒng)業(yè)績考核的指標(biāo)。

判斷案件處理對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，最重要的不是看糾紛本身是否得到了解決，而是要看處理結(jié)果能否向社會(huì)和市場(chǎng)釋放正確的激勵(lì)信號(hào)。也只有采用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，才能把“和稀泥”與公正判決區(qū)分開來。無論是訴訟調(diào)解，還是執(zhí)行和解，結(jié)局都是迫使債權(quán)人做冤大頭。盡管這會(huì)讓法院在解決糾紛方面省一時(shí)之功，但因此激勵(lì)的更多糾紛遲早還會(huì)找上門來。這也說明，執(zhí)行乏力不僅加重了審判的負(fù)擔(dān)，而且造成了司法資源的浪費(fèi)。

執(zhí)行乏力扭曲了法律激勵(lì)，而扭曲法律激勵(lì)的后果，不僅是擾亂市場(chǎng)，而且會(huì)敗壞民風(fēng)。如果誠信的企業(yè)總是受損，失信的企業(yè)卻總是獲益，那么失信的企業(yè)就會(huì)越來越多；同樣，如果良民受損而刁民獲益，那么刁民的數(shù)量也會(huì)越來越多。這些現(xiàn)象不是都發(fā)生了嗎？

執(zhí)行的軟弱倒逼了審判的軟弱，兩種軟弱加在一起就是“司法無力”。當(dāng)下司法最大的問題之一，便是司法無力。贏得司法公信力首先要靠力量，其次才是公正和廉潔?！巴拧倍终f得極好，有“威”才有“信”。要改變司法無力的現(xiàn)狀，執(zhí)行環(huán)節(jié)就是最佳的突破口。

三、讓執(zhí)行長出牙齒

怎樣讓執(zhí)行長出牙齒？這個(gè)問題還涉及到太多的技術(shù)性細(xì)節(jié)，應(yīng)該留給相關(guān)領(lǐng)域的專家去做全面系統(tǒng)的研究，本文只能泛泛而論。

公允地說，近幾年法院系統(tǒng)在強(qiáng)化執(zhí)行力度方面的努力確實(shí)可圈可點(diǎn)。先后出臺(tái)的許多措施——尤其是為執(zhí)行機(jī)構(gòu)松綁（可以繞過人民銀行直接查詢被執(zhí)行人的銀行賬戶）、限制被執(zhí)行人高消費(fèi)、將失信被執(zhí)行人列入“黑名單”等——都已初見成效。但受制于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)能以及法院在地方政治生態(tài)中的地位，這些強(qiáng)化執(zhí)行力度的措施仍難以發(fā)揮出其全部潛能。我的看法是，在目前的制度框架內(nèi)，執(zhí)行乏力的狀況很難有根本性改觀。擴(kuò)編增員當(dāng)然可以強(qiáng)化執(zhí)行的力度，但其性價(jià)比遠(yuǎn)不如制度上的改進(jìn)。

一個(gè)好的制度勝過千軍萬馬。就改進(jìn)執(zhí)行制度而言，至少有兩個(gè)方向大有文章可做。

其一，增加對(duì)惡意逃債的懲罰和威懾。債務(wù)人之所以傾向于消極履行，或者敢于隱匿財(cái)產(chǎn)，逃避執(zhí)行或抗拒執(zhí)行，是因?yàn)榧词惯@么做了，也沒什么嚴(yán)重后果。最壞的后果，也只是把債給還了。能拖就拖，能逃就逃，才是上策；債務(wù)人的逃債能力越強(qiáng)，在執(zhí)行和解中對(duì)抗債權(quán)人的籌碼就越多。要對(duì)付惡意逃債的被執(zhí)行人，罰款、限制高消費(fèi)以及列入“黑名單”之類的經(jīng)濟(jì)性懲罰都顯得太薄弱了；且不說懲罰落實(shí)的概率很低，即使這些懲罰全部落實(shí)，然后加總，也往往抵不上逃債收益的千百分之一。在這種情況下，行政懲罰以及刑事制裁就變得不可或缺。雖然刑法中已明確規(guī)定了“拒不執(zhí)行判決裁定罪”，但就威懾惡意逃債而言，卻幾乎是形同虛設(shè)。最重要的原因，就是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)能不足，以及法院在地方政治生態(tài)中的權(quán)威低下。解決這個(gè)問題，這就需要第二個(gè)措施形成配套。

其二，將執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離出來。執(zhí)行原本就是一種行政權(quán)，分離出來后，或與公安機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)合并，繼而采取垂直管理、統(tǒng)一調(diào)度的體制。發(fā)現(xiàn)惡意逃債的線索后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)有權(quán)直接立案?jìng)刹?；偵查終結(jié)之后，認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，直接移送檢察機(jī)關(guān)審查。

這看起來是一種相當(dāng)激進(jìn)的改革措施，但考慮到執(zhí)行乏力所引發(fā)的一系列惡性連鎖反應(yīng)，考慮到扭轉(zhuǎn)社會(huì)風(fēng)氣、重塑市場(chǎng)秩序，進(jìn)而維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威的迫切性和重要性，采用這一激進(jìn)的改革措施不僅不過分，而且有必要。實(shí)際上，除此之外已別無選擇。這也是一個(gè)高性價(jià)比的改革。

這樣做，法院在地方政治格局中的地位和權(quán)威只會(huì)提升，不會(huì)下降。道理很簡(jiǎn)單，強(qiáng)化執(zhí)行的力度就能提升判決的效力，人們尊重判決就會(huì)尊重法官和法院。只需原則性地做到，法官對(duì)法律負(fù)責(zé)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)判決負(fù)責(zé)，那么即將召開的十八屆四中全會(huì)“依法治國”的主題就在司法領(lǐng)域找到了一個(gè)切入點(diǎn)。司法改革遠(yuǎn)不僅是司法的問題，它應(yīng)該是改善社會(huì)管理和優(yōu)化市場(chǎng)規(guī)制的突破口。

作者為中國海洋大學(xué)教授