油氣儲(chǔ)運(yùn)怎解安全難題

中國(guó)各地近期接二連三的油氣儲(chǔ)運(yùn)安全事故，使正處于高速發(fā)展期的油氣儲(chǔ)運(yùn)行業(yè)遭遇新挑戰(zhàn)。

上世紀(jì)70年代，中國(guó)第一條大口徑的長(zhǎng)輸原油管道——大慶至撫順原油管道投運(yùn)至今的幾十年中，中國(guó)油氣管道建設(shè)突飛猛進(jìn)?！笆濉币?guī)劃明確提出，“加快西北、東北、西南和海上進(jìn)口油氣戰(zhàn)略通道建設(shè)，完善國(guó)內(nèi)油氣主干管網(wǎng)?！?/p>

到2015年，中國(guó)油氣管道總長(zhǎng)預(yù)計(jì)將達(dá)到14萬(wàn)公里左右。到2020年，國(guó)家石油儲(chǔ)備能力將提升至8500萬(wàn)噸，相當(dāng)于90天的石油凈進(jìn)口量。

宏大目標(biāo)的另一面，對(duì)安全監(jiān)管提出了更高要求。

中國(guó)陸上油氣管道總里程已經(jīng)達(dá)到12萬(wàn)公里，可繞地球赤道三圈，而且超三成已運(yùn)行了十年以上，每千公里泄漏事故率年均四次，遠(yuǎn)高于歐美。一連串的儲(chǔ)運(yùn)安全事故，動(dòng)輒轟動(dòng)全國(guó)，乃至全球。

自今年5月以來(lái)，中石油集團(tuán)在大連、長(zhǎng)慶油田等地連發(fā)五起儲(chǔ)運(yùn)事故。6月至8月間，中石油長(zhǎng)慶油田連續(xù)發(fā)生四起原油泄漏或井噴事故。

去年11月22日，中石化集團(tuán)位于山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管道儲(chǔ)運(yùn)分公司東黃輸油管道原油泄漏，導(dǎo)致排水暗渠爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元。

針對(duì)近來(lái)油氣管道事故頻發(fā)的現(xiàn)象，國(guó)家安監(jiān)總局今年7月29日宣稱，2014年開(kāi)展的油氣管道專(zhuān)項(xiàng)檢查中，已排查出各類(lèi)隱患3萬(wàn)多處，爭(zhēng)取用三年左右完成隱患整改。

但是，自上而下的安全監(jiān)管體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷，地方政府兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全監(jiān)管的兩難，使得油氣儲(chǔ)運(yùn)安全監(jiān)管困境重重。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，中國(guó)能拿出行之有效的本土藥方，才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

地方監(jiān)管體系存在重大缺陷

中石油、中石化兩大石油央企的油氣儲(chǔ)運(yùn)管理人員多次向《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國(guó)原油儲(chǔ)備和管輸處于“總體受控”狀態(tài)，能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做到“心中有數(shù)”。

諸多突如其來(lái)的事故，讓其這種自夸式表態(tài)備受質(zhì)疑。

一直以來(lái)，中國(guó)油氣管道的安全監(jiān)管因其分散低效而飽受詬病（詳見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2014年第21期“追問(wèn)中石油‘四年七爆’”）。

更有專(zhuān)家指出，現(xiàn)有的安全監(jiān)管體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置，使《管道保護(hù)法》等法律在基層也缺乏可操作性，少數(shù)地方政府管道監(jiān)管難以到位。

譬如，《管道保護(hù)法》第5條規(guī)定，“自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門(mén)和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門(mén)，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作，協(xié)調(diào)處理本行政區(qū)域管道保護(hù)的重大問(wèn)題，指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護(hù)義務(wù)，依法查處危害管道安全的違法行為?！?/p>

按照該條規(guī)定，省級(jí)人民政府能源主管部門(mén)是該省的管道保護(hù)主管部門(mén)，而部分省卻指定了其他機(jī)構(gòu)作為管道主管部門(mén)，與《管道保護(hù)法》的要求不一致。

例如油氣大省山東，即指定由“省油區(qū)工作辦公室”（下稱山東油區(qū)辦）主管油氣管道安全工作。

山東省政府官網(wǎng)顯示，該辦公室主要職能是：聯(lián)合石油生產(chǎn)單位，開(kāi)發(fā)利用山東境內(nèi)的石油天然氣資源，開(kāi)展油品批發(fā)和零售業(yè)務(wù)；開(kāi)發(fā)為油田服務(wù)的生產(chǎn)技術(shù)項(xiàng)目，開(kāi)展對(duì)油田生產(chǎn)、生活等方面的服務(wù)。

事實(shí)上，山東油區(qū)辦與山東省石油天然氣開(kāi)發(fā)總公司為“一套班子、兩塊牌子、職能分設(shè)、合署辦公”。

山東省石油天然氣開(kāi)發(fā)總公司是山東省國(guó)資委直接管理的省屬大型企業(yè)，于1988年經(jīng)山東省人民政府批準(zhǔn)成立。這種“政企不分”、由企業(yè)來(lái)行使行業(yè)監(jiān)管職能的體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的慣例，已經(jīng)被證明難有監(jiān)管效率。

除了由其他機(jī)構(gòu)任管道主管部門(mén)外，部分市、縣級(jí)政府未指定管道保護(hù)主管部門(mén)，而縣級(jí)政府又大都不存在能源主管部門(mén)，從而導(dǎo)致基層管道安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍缺失。

鑒于此，今年9月1日表決通過(guò)的《安全生產(chǎn)法》中增加了部分規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問(wèn)題。同時(shí)明確“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

該法將自今年12月1日起施行。

橫向?qū)Ρ葋?lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府有七個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)油氣管道安全監(jiān)管事務(wù)，彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。美國(guó)聯(lián)邦交通部下設(shè)的管道和危險(xiǎn)物質(zhì)安全管理局管道安全辦公室（the Office of Pipeline Safety，下稱OPS）負(fù)責(zé)全國(guó)石油天然氣和其他危險(xiǎn)物質(zhì)管道運(yùn)輸?shù)陌踩芾怼?/p>

OPS制定風(fēng)險(xiǎn)管理的各項(xiàng)規(guī)章和規(guī)定，以確保管道設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的安全及其應(yīng)急。

OPS分別于2001年和2003年開(kāi)始執(zhí)行對(duì)石油輸送管道和天然氣輸送管道實(shí)施完整性管理項(xiàng)目。所謂管道完整性，是指管道始終處于完全可靠的服役狀態(tài)。

而完整性管理，則是指管道運(yùn)營(yíng)公司持續(xù)地對(duì)管道潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別和評(píng)價(jià)，并采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策，將管道運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)水平始終控制在合理和可控的范圍內(nèi)。

OPS鼓勵(lì)在“高后果地區(qū)”開(kāi)展完整性管理評(píng)估。所謂高后果地區(qū)，包括人口中心、商業(yè)航運(yùn)水道以及飲用水供給或者生態(tài)保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域。2002年《管道安全強(qiáng)化法》還要求，天然氣管道企業(yè)必須每隔七年進(jìn)行一次管道完全性再評(píng)估。

在地方各州的公用事業(yè)監(jiān)管方面，美國(guó)各種獨(dú)立管制委員會(huì)的獨(dú)特監(jiān)管模式值得借鑒，其傳統(tǒng)也源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。美國(guó)NARUC（全國(guó)公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)）前會(huì)長(zhǎng)菲利普·瓊斯曾在北京國(guó)際能源專(zhuān)家俱樂(lè)部的一次會(huì)議上介紹稱，美國(guó)NARUC為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，且已有125年的歷史。

目前美國(guó)50個(gè)州，加上哥倫比亞特區(qū)（華盛頓）都有自己獨(dú)立的管制委員會(huì)。其中，電力行業(yè)50個(gè)，天然氣行業(yè)50個(gè)；州以下的電力、天然氣、煤氣行業(yè)37個(gè)，電力合作組織23個(gè)。

公開(kāi)資料顯示，盡管各州的管制委員會(huì)權(quán)限各不相同，但這些委員會(huì)共有的特色在于，可以同時(shí)行使行政管理和行業(yè)監(jiān)管職能——大多數(shù)委員會(huì)享有頒發(fā)執(zhí)照、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、許可證的權(quán)力；并制定收費(fèi)負(fù)率，必要時(shí)還能采用它認(rèn)為需要采用的規(guī)則來(lái)起訴和處罰違規(guī)的公用事業(yè)企業(yè)。

因此，對(duì)油氣管道安全監(jiān)管而言，美國(guó)在聯(lián)邦層面的OPS與各州層面NARUC的結(jié)合，使其在機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管體系建設(shè)上，較中國(guó)更容易落實(shí)安全監(jiān)管。

央地利益沖突難解

中國(guó)油氣儲(chǔ)運(yùn)監(jiān)管的另一大痼疾，在于央企發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)利益的沖突。

中石油、中石化兩大央企的地方輸油處管理人員向《財(cái)經(jīng)》記者抱怨，最令他們頭疼的工作，就是處理管道占?jí)号c猖獗的打孔盜油。這兩件事的根本原因，都在于油氣儲(chǔ)運(yùn)與地方經(jīng)濟(jì)利益的潛在沖突。

中石化管道儲(chǔ)運(yùn)公司提供的數(shù)據(jù)顯示，僅2014年，該公司統(tǒng)計(jì)的管道上占?jí)何锖嫌?jì)6480處，累計(jì)占?jí)洪L(zhǎng)度達(dá)到100公里，以山東、湖北境內(nèi)管道占?jí)鹤顬閲?yán)重。

6480處占?jí)褐?，直接占?jí)?011處，5米范圍內(nèi)占?jí)?455處，5米范圍之外但安全保護(hù)距離不足的1014處，其中不乏面積大、距離長(zhǎng)的嚴(yán)重占?jí)?，如學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、居民點(diǎn)、集市、廠房等仍大面積占?jí)汗艿?。此外，河南、河北的占?jí)阂卜浅?yán)重。

上述管理人員稱，清理占?jí)何锘蛘吒木€繞城涉及土地糾紛，導(dǎo)致很多地方提出土地補(bǔ)償要求，涉及資金數(shù)額巨大，令企業(yè)難以承受，因此較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未能有效解決。

另一方面，東部原油管道也逐漸進(jìn)入事故多發(fā)期。中國(guó)上世紀(jì)70年代至80年代建成的原油管道，經(jīng)過(guò)30多年的運(yùn)行，受材料、焊接、探傷技術(shù)滯后等多種因素制約，開(kāi)始逐步進(jìn)入事故多發(fā)期。

2014年以來(lái)，中石化通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)自主巡護(hù)和重點(diǎn)區(qū)域加密巡線，打孔破壞案件較往年有所減少，但仍屢禁不絕。截至2014年7月31日，公司所轄管道被打孔9083次。其中，山東省共發(fā)生6273次，占總數(shù)的69%；河北1643次，占公司發(fā)案總數(shù)的18%。

山東濰坊市，是打孔盜油與管道占?jí)旱闹貫?zāi)區(qū)。濰坊市的地理位置十分重要，建有中石油管道儲(chǔ)運(yùn)分公司濰坊輸油處以及中石化管道儲(chǔ)運(yùn)有限公司濰坊輸油處。此處延伸出去的輸油管線東至高密，西至臨邑，途經(jīng)淄博、東營(yíng)等19個(gè)市縣，包括中石化的東黃雙線、東臨雙線、廣齊線五條共776千米的長(zhǎng)輸管線。

管道如此密集，導(dǎo)致打孔盜油猖獗。今年1月至7月，中石化濰坊輸油處共發(fā)現(xiàn)并搶修打孔盜油閥門(mén)199個(gè)，同時(shí)排查出39項(xiàng)因與市政管網(wǎng)交叉產(chǎn)生的隱患。

猖獗打孔盜油的誘因，在于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求無(wú)法滿足。

山東地方煉化企業(yè)，長(zhǎng)期受制于油源不足，令當(dāng)?shù)卣^疼不已。山東省政府每年都積極爭(zhēng)取國(guó)家增加該省原油計(jì)劃指標(biāo)，放開(kāi)對(duì)地方煉廠加工進(jìn)口原油的限制，給予該省每年1000萬(wàn)噸的原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)。

自1999年《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》出臺(tái)之后，地方煉廠非但未獲得原油進(jìn)口資質(zhì)，連此前的原油進(jìn)口也開(kāi)始受限，需經(jīng)過(guò)中石油和中石化的排產(chǎn)計(jì)劃，方能擁有使用進(jìn)口原油的權(quán)利。

中國(guó)目前仍然實(shí)行“原油配額制度”，即：在原油供給總量確定的基礎(chǔ)上，由國(guó)家分配給各煉油單位原油供應(yīng)指標(biāo)。

分配原則是，首先保證規(guī)模大、效益高的煉油廠的生產(chǎn)供應(yīng)，其次才考慮地方煉油廠。

“地方煉油產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，油源需求緊張，導(dǎo)致原油價(jià)格攀升?！鄙綎|省石油化學(xué)工業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)劃發(fā)展部主任喬法興指出，原料受制約始終是山東地?zé)挵l(fā)展受制約的主要因素之一。

為提高開(kāi)工率，山東地方煉廠想盡辦法從各方收購(gòu)原油，無(wú)形中為打孔盜油者提供了巨大市場(chǎng)。而部分地方官員從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入考慮，對(duì)打孔盜油持放任態(tài)度，導(dǎo)致此類(lèi)事件愈演愈烈。

同為打孔盜油重災(zāi)區(qū)的河南省，是全國(guó)石油天然氣管道線路較長(zhǎng)、較密集的省份之一，目前境內(nèi)共有4000多公里的輸油氣管道。近年來(lái)，隨著油氣管線建設(shè)步伐的加快，儲(chǔ)運(yùn)安全維護(hù)難度日益加大。

中石油管道鄭州輸油氣分公司管理人員稱，部分管道在投產(chǎn)前就曾發(fā)現(xiàn)偷油孔和盜油閥。

中石化管道儲(chǔ)運(yùn)公司一位管理人員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于管道和儲(chǔ)油罐所建之地只給當(dāng)?shù)貛?lái)風(fēng)險(xiǎn)，卻不帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，致使部分地方政府對(duì)儲(chǔ)運(yùn)建設(shè)存在排斥情緒，導(dǎo)致地方政府應(yīng)有的監(jiān)管與協(xié)調(diào)、配合的缺位。

多年來(lái)，要求地方政府入股油氣管道，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)與石油央企利益捆綁的呼聲一直存在。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)油氣需求的飛速上升，即使地方政府不參股，保障城市中星羅密布的管道安全，也已經(jīng)成為關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、石油央企正常生產(chǎn)的共同利益。

今年7月，浙江省十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》，重點(diǎn)規(guī)定了管道企業(yè)的主體責(zé)任和各級(jí)政府的監(jiān)管職責(zé)，并對(duì)管道建設(shè)中的借地補(bǔ)償和土地復(fù)墾作了明確規(guī)定。該《條例》將于今年10月1日正式實(shí)施。

曾參與該《條例》起草及征求意見(jiàn)工作的陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所律師指出，《管道保護(hù)法》明確了市、縣級(jí)以上管道保護(hù)的行政管理體制和職責(zé)分工，并對(duì)影響管道安全的特殊事項(xiàng)作出了行政許可與備案的規(guī)定，但相應(yīng)的監(jiān)管制度和監(jiān)管職責(zé)普遍未在地方得到分解落實(shí)，各地方亟須針對(duì)油氣管道的建設(shè)與保護(hù)作出更為細(xì)化的規(guī)定。