堅(jiān)守現(xiàn)金余額集中化底線

新《預(yù)算法》確認(rèn)了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的體制，經(jīng)理與代理之爭(zhēng)暫告一個(gè)段落。其實(shí)，“代理”與“經(jīng)理”概念本身很難表達(dá)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)體制的精髓和要點(diǎn)，容易引起不必要的誤讀與誤導(dǎo)。只要堅(jiān)守國(guó)庫(kù)單一賬戶（TSA）基礎(chǔ)上的政府現(xiàn)金余額集中化這一精華和底線，“代理”也好、“經(jīng)理”也好，無(wú)論怎樣解讀，也無(wú)論怎樣爭(zhēng)執(zhí)，形式意義總是大于實(shí)質(zhì)意義。

預(yù)算執(zhí)行與TSA視角

官方語(yǔ)境下的“代理”與“經(jīng)理”觸及現(xiàn)代國(guó)庫(kù)體制的基本功能：預(yù)算的執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理。政府現(xiàn)金指政府的財(cái)政存款，即尚未花掉的財(cái)政資金。

預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有三類(lèi)基本的控制不可或缺：

第一，財(cái)政部門(mén)官員簽發(fā)支付令，即實(shí)施支出和授權(quán)支付；第二，會(huì)計(jì)人員辦理支付（對(duì)支付安全性負(fù)責(zé)）；第三，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)控制的官員檢查公款運(yùn)作的合法性，包括檢查所有支出承諾和授權(quán)、確保收入被適當(dāng)征集、檢查所有程序是否被執(zhí)行、所有授權(quán)是否獲得以及所有必要的簽章是否履行。

國(guó)庫(kù)經(jīng)理制容許央行國(guó)庫(kù)在上述第二、三項(xiàng)職責(zé)上發(fā)揮獨(dú)特作用；相反，國(guó)庫(kù)代理制排斥這一作用。當(dāng)以上三項(xiàng)職責(zé)全部并入財(cái)政部門(mén)、央行國(guó)庫(kù)只是“聽(tīng)令行事”，某種程度上相當(dāng)于在一個(gè)行政部門(mén)內(nèi)部形成了大范圍的、不適宜的秘密信息。這種做法直接違背了內(nèi)部控制的“四眼原則”。“四眼原則”只是在國(guó)庫(kù)經(jīng)理制框架下才能最優(yōu)地被貫徹。

完整的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理系統(tǒng)大致包括五個(gè)要素：

（1）現(xiàn)金預(yù)算與預(yù)測(cè)，（2）收款憑證的獲取與管理，（3）資金的利用和支付機(jī)制，（4）剩余現(xiàn)金余額的確認(rèn)和投資，（5）短期資金的籌集。有些國(guó)家還將外匯管理納入現(xiàn)金管理系統(tǒng)，后者還需做好與債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接以確保按時(shí)還本付息。

盡管因國(guó)家而異，但絕大多政府現(xiàn)金管理體系的主要任務(wù)，都是以最低的成本確保在必要時(shí)有足夠的可使用現(xiàn)金，而理想目標(biāo)則是在滿足現(xiàn)金需要的前提下，持有最少的現(xiàn)金余額。

為此，現(xiàn)金管理系統(tǒng)應(yīng)明確劃分為現(xiàn)金流入管理、現(xiàn)金流出管理和現(xiàn)金余額管理三個(gè)模塊。

與國(guó)庫(kù)代理制不同，國(guó)庫(kù)經(jīng)理制確認(rèn)和堅(jiān)守國(guó)庫(kù)單一賬戶：政府持有的、開(kāi)設(shè)于央行的、由央行負(fù)責(zé)管理的財(cái)政存款賬戶。依集中化程度不同，現(xiàn)金管理系統(tǒng)大致區(qū)分為兩類(lèi)模式。第一類(lèi)是以TSA為核心的集中化模式，本級(jí)政府和預(yù)算單位的全部現(xiàn)金流入和支付都通過(guò)TSA進(jìn)出。這種體制不需要強(qiáng)大的內(nèi)部控制，只授權(quán)很少的人員進(jìn)入這一賬戶。

在TSA機(jī)制下，每級(jí)政府通常只需要使用一個(gè)到兩個(gè)集中性的財(cái)政存款賬戶，即可自動(dòng)調(diào)劑各機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金需求余缺。由于TSA由中央銀行掌管，中央銀行還可以利用它貫徹貨幣政策。目前絕大多數(shù)OECD成員國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家采用該模式。

與此相對(duì)應(yīng)的是分散式現(xiàn)金管理模式。每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都可自行選擇商業(yè)銀行，建立和使用自己獨(dú)立的財(cái)政存款賬戶，因而在現(xiàn)金管理方面擁有很高的自治權(quán)。美國(guó)是這種模式的代表。與集中化模式相比，分散化的相對(duì)劣勢(shì)十分明顯：需要額外的、嚴(yán)密的內(nèi)控機(jī)制和健全而強(qiáng)大的法律體系的支撐，這些條件在類(lèi)似中國(guó)這樣的國(guó)家并不具備；依賴大量的分散化賬戶來(lái)管理政府現(xiàn)金，不僅帶來(lái)高昂的管理成本和交易成本，也難以增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間現(xiàn)金余缺的調(diào)配能力。

分散化模式的最大軟肋，在于無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)金余額的集中化管理，而集中化正是任何良好的政府現(xiàn)金管理絕對(duì)必要的前提條件。在集中化模式的TSA機(jī)制下，對(duì)現(xiàn)金余額的集中化管理變得簡(jiǎn)單易行，收益率也非?？捎^。

集中模式并非沒(méi)有缺點(diǎn)，主要是在預(yù)測(cè)各機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金需求和確定其剩余現(xiàn)金余額的準(zhǔn)確性方面，不如分散模式來(lái)得有效。但相對(duì)于集體化管理帶來(lái)的收益相比，這些缺陷很有限。

集中化模式的一個(gè)特別重要的優(yōu)勢(shì)是：機(jī)構(gòu)現(xiàn)金的不足可以在政府內(nèi)部進(jìn)行調(diào)劑，即通過(guò)其他機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金余額來(lái)彌補(bǔ)某些機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金缺口，從而大量節(jié)省不必要的舉債與利息支付。

此外，至少在中國(guó)的特定環(huán)境下，現(xiàn)金管理并非財(cái)政部門(mén)、也非預(yù)算單位最重要的職責(zé)，不宜作為其日常工作的主要目標(biāo)。在這種情況下，由央行承擔(dān)起日?；A(chǔ)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理之職，顯得尤其合理與必要。國(guó)庫(kù)經(jīng)理制與此十分契合。

OECD國(guó)庫(kù)體制下政府與銀行關(guān)系

國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的核心，是央行以出納機(jī)關(guān)的角色經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，它包含或完全包容TSA機(jī)制與“兩個(gè)直達(dá)”這兩個(gè)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)體制中的核心成分。

TSA機(jī)制具有三個(gè)特別明顯而重要的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)金余額的集中化管理，使國(guó)庫(kù)同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)TSA和支出部門(mén)分賬戶的管理與運(yùn)作成為可能，以及實(shí)現(xiàn)財(cái)政交易和信息集中化追蹤與監(jiān)控的前提條件。

更一般地講，TSA為軸心的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式可一舉解決好幾個(gè)問(wèn)題：對(duì)政府現(xiàn)金余額的準(zhǔn)確和及時(shí)評(píng)估、實(shí)時(shí)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行與赤字、減少現(xiàn)金閑置與舉債需求、降低融資成本、調(diào)度各機(jī)構(gòu)的日?，F(xiàn)金余額，以及最大限度地減少拖欠。這些優(yōu)勢(shì)只有在TSA機(jī)制下才能充分有效地實(shí)現(xiàn)。

OECD國(guó)家國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本可分為兩種類(lèi)型：一種是設(shè)有獨(dú)立國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，這種類(lèi)型如英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和法國(guó)的大區(qū)國(guó)庫(kù)等；第二種類(lèi)型是國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部?jī)?nèi)，為財(cái)政部下屬的一個(gè)司（局）或處，如法國(guó)、日本。

盡管?chē)?guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和國(guó)庫(kù)職能上各不相同，但所有OECD成員國(guó)都實(shí)行TSA機(jī)制。在OECD國(guó)家，所有的政府資金都集中在中央銀行的TSA中。與國(guó)庫(kù)單一賬戶相對(duì)應(yīng)的是政府支付系統(tǒng)，該系統(tǒng)實(shí)行的是控制實(shí)際支出資金的支付方式，不僅對(duì)支出部門(mén)的每一項(xiàng)支出進(jìn)行監(jiān)督，并在支出部門(mén)實(shí)際支付所購(gòu)買(mǎi)的商品或勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶辦理資金劃撥。

以英國(guó)和澳大利亞為例。英國(guó)國(guó)庫(kù)的具體支付程序可歸納為四個(gè)階段：（1）由支出部門(mén)簽訂購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)的合同；（2）支出部門(mén)審核供應(yīng)商出具的發(fā)票，計(jì)算國(guó)庫(kù)實(shí)際應(yīng)支付的金額；（3）支出部門(mén)向負(fù)責(zé)辦理公共支出的出納署簽發(fā)支付命令，并附上相關(guān)的憑證；（4）出納署或由出納署通過(guò)銀行清算系統(tǒng)將資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶實(shí)際支付給供應(yīng)商。

在這種安排下，主管部門(mén)和支出單位不能在中央銀行或商業(yè)銀行開(kāi)立自己的賬戶，支出單位在商業(yè)銀行的賬戶被政府財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)上的賬戶取而代之。但是，TSA賬戶并不意味著各部委和支出單位在利用其閑置資金方面無(wú)自主權(quán)，不過(guò)它們必需按照既定的預(yù)算和資金現(xiàn)額以及所規(guī)定的程序使用這些資金。

基于安全與貨幣政策視角的解讀

國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的核心是央行以出納機(jī)關(guān)的角色經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，它包含或完全包容TSA機(jī)制與政府現(xiàn)金余額集中化這兩個(gè)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)體制中的核心成分，而且對(duì)于保障公款的安全和支持貨幣政策的運(yùn)作意義重大。

TSA開(kāi)設(shè)于央行的理由有二。首先是安全性。央行作為壟斷貨幣發(fā)行的權(quán)力機(jī)關(guān)，并不對(duì)外從事?tīng)I(yíng)利性貸款等商業(yè)性金融活動(dòng)，最有條件保障政府現(xiàn)金存款的安全。商業(yè)銀行作為追求利潤(rùn)目標(biāo)的公司實(shí)體，遭受風(fēng)險(xiǎn)損失的可能性要高得多。其次是支持貨幣政策。通過(guò)對(duì)TSA余額的追蹤與監(jiān)控，央行可獲得一個(gè)強(qiáng)有力的工具，其中影響政府財(cái)政活動(dòng)引起的銀根過(guò)度松緊和貨幣供應(yīng)量波動(dòng)。

在實(shí)踐中，政府收入的大量增加將導(dǎo)致存款迅速激增，假如這種情況發(fā)生在商業(yè)銀行的賬戶上，那么盈利動(dòng)機(jī)將驅(qū)使商業(yè)銀行大量增加貸款，從而導(dǎo)致對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成過(guò)度刺激。相比之下，由于政府存款轉(zhuǎn)移到TSA上，央行可通過(guò)對(duì)貨幣政策工具的運(yùn)作來(lái)解決此類(lèi)問(wèn)題。

安全與高效也體現(xiàn)在“兩個(gè)直達(dá)”上。國(guó)庫(kù)經(jīng)理制包含了財(cái)政資金繳納直達(dá)TSA、支付從TSA直達(dá)供應(yīng)商或收款人的內(nèi)在要求。與高度分散、極難監(jiān)管的財(cái)政專戶體制相比，兩個(gè)直達(dá)不僅大幅提升了銀行系統(tǒng)處理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入流出的速度與效率，節(jié)省了管理成本，而且最大程度地減少了不必要的中介環(huán)節(jié)，從而將違規(guī)、腐敗、截留、挪用等風(fēng)險(xiǎn)控制在最低水平。

特別重要的是：央行受政府委托負(fù)責(zé)管理TSA，并為所有政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)開(kāi)立分賬戶。通過(guò)對(duì)這些賬戶的運(yùn)作與管理，央行保持對(duì)政府與機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金流入、流出與余額及其變動(dòng)的會(huì)計(jì)記錄，并向政府提供相關(guān)信息。

可以說(shuō)，沒(méi)有任何一個(gè)政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)，能夠如同央行國(guó)庫(kù)那樣，有能力對(duì)公款流入、流出和余額及其變動(dòng)，進(jìn)行逐筆、全程和實(shí)時(shí)的會(huì)計(jì)記錄。這些一手的“原始”信息對(duì)于審計(jì)監(jiān)督，深具意義。

同時(shí)，央行通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，也建立了貨幣改策調(diào)控與國(guó)庫(kù)資金管理相協(xié)調(diào)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度框架，國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析的決策作用明顯。

只要基于國(guó)家利益、公共利益而非狹隘（部門(mén)）利益，那么必須承認(rèn)：國(guó)庫(kù)經(jīng)理制才是中國(guó)國(guó)庫(kù)體制模式的不二選擇。在這一問(wèn)題上，有良知的官員、學(xué)者和公民須有能力分辨清楚代理制與經(jīng)理制的關(guān)鍵差異，尤其是基本邏輯和長(zhǎng)遠(yuǎn)后果上的差異，還必須理解圍繞兩者的爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)究竟是什么。

無(wú)論基于法理邏輯還是現(xiàn)實(shí)國(guó)情，經(jīng)理制比代理制都更有助于捍衛(wèi)錢(qián)袋子的安全，也更有助于確保TSA基礎(chǔ)上的政府現(xiàn)金余額集中化。

作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、政府預(yù)算研究中心主任，北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家