爭執(zhí)國庫管理權(quán)

歷經(jīng)人大常委會“四審”通過的新版《預(yù)算法》，因為一些關(guān)鍵性修改，爭辯已久的國庫管理權(quán)之爭看起來塵埃落定：“國庫業(yè)務(wù)由央行經(jīng)理”，在立法層面，誰有權(quán)掌控國家的“錢袋子”，就此畫上句號。

但仔細推敲預(yù)算法修正案的表述，未來條文修訂的可能性已經(jīng)埋下伏筆：在維持“央行經(jīng)理國庫”這一關(guān)鍵表述的同時，也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級財政部門”這句話。

全國人大在修法過程中對國庫管理問題上的“平衡”表述，彰顯央行與財政部門在國庫管理權(quán)上存在多年的“暗戰(zhàn)”。央行方面認為，由其經(jīng)理國庫可以對財政部門的權(quán)力形成制衡，從而監(jiān)督財政資金的使用；財政部門則認為，央行對國庫的決定權(quán)并不能形成有效監(jiān)督，反而容易造成資金使用低效率和低收益。雙方圍繞該問題的認識難達成一致，全國人大希望盡快通過預(yù)算法草案，維持國庫經(jīng)理權(quán)的現(xiàn)狀，也屬無奈之舉。

國庫管理權(quán)之爭由來已久。1994年出臺的預(yù)算法，歷經(jīng)四次審議，其中關(guān)于央行是“代理”還是“經(jīng)理”的表述幾經(jīng)波折，國庫經(jīng)理權(quán)歸屬也經(jīng)歷數(shù)次反轉(zhuǎn)。2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了“央行經(jīng)理國庫”的條款，并新增一款“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這一修改意味著，央行在國庫管理體制中的地位弱化，后來由于學(xué)者專家對于央行與財政部在國庫管理中的角色和職能的激辯，“四審”又維持了1994年版預(yù)算法第四十八條第二款的表述，即“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

中國的國庫集中收付制度改革始于1998年，正式啟動于2001年3月，國務(wù)院批準財政部和人民銀行共同上報的《財政國庫管理制度改革方案》，開始實施以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，實行了與國際慣例接軌的委托國庫制。然而，在誰來掌控“錢袋子”、央行“經(jīng)理”國庫的含義是什么等諸多問題方面，事關(guān)國家宏觀治理體系的國庫體制安排仍待探索。國庫管理之爭仍未寧息。

國庫爭議彌久

圍繞國庫的管理權(quán)，財政部和央行之間，有關(guān)“代理”與“經(jīng)理”的激辯歷經(jīng)30多年。

2011年12月，全國人大常委會對預(yù)算法修正案草案進行了一審，預(yù)算法修正案一審稿由全國人大組織起草，央行經(jīng)理國庫的內(nèi)容沒有改動。2012年6月，進行第二次審議。二審稿改由國務(wù)院牽頭起草，財政部增加了一些內(nèi)容，并將央行的國庫經(jīng)理權(quán)改為代理權(quán)，財政部對國庫擁有主導(dǎo)權(quán)。知情人士對《財經(jīng)》記者透露，當時全國人大相關(guān)部門將二審稿面向社會公開征求意見，一個月收到33萬條意見，其中一部分就是針對國庫經(jīng)理權(quán)的爭論。

2014年4月的預(yù)算法三審，顯然是一次匆忙的審議。按照全國人大內(nèi)部一個不成文的慣例，如果一部法律的修訂超過兩年沒有再行審議，往往成為“廢案”，意味著將另起爐灶進行大改，因此，三審稿匆匆上會，有關(guān)國庫經(jīng)理權(quán)的條文，沿襲了二審稿。

全國人大財經(jīng)委有關(guān)負責人告訴《財經(jīng)》記者，四審的時候，財政部和央行對國庫經(jīng)理權(quán)問題依然有爭執(zhí)，分組討論會上，與會人大委員也各執(zhí)一詞，爭論激烈。“沒有辦法，最后只能‘斬一刀’，不偏這個也不向那個，現(xiàn)有條文暫且保持不動?！痹撠撠熑吮硎?。

據(jù)財稅法學(xué)家、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文回憶，預(yù)算法修正案三審曾刪除央行的國庫經(jīng)理權(quán)條文，有學(xué)者上書全國人大反映此問題，認為不應(yīng)該剝奪央行的經(jīng)理權(quán)。隨后，不少委員也提出了類似看法?！叭珖舜髢?nèi)部規(guī)定，如果接近10個委員針對同一問題提出不同意見，相關(guān)意見就會匯報到全國人大委員長那里。委員長批復(fù)后，相關(guān)委員會需要再與財政部進行溝通。”施正文說，隨后相關(guān)委員會的負責人找到財政部問詢，幾經(jīng)討論，認為財政資金使用過程中出過不少問題，應(yīng)該加強監(jiān)督，因此由央行經(jīng)理國庫的條文得以保留。

回顧國庫管理體系的歷程，從新中國成立到1985年的30多年里，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國庫業(yè)務(wù)，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

當時，為什么把“代理”改成“經(jīng)理”，其內(nèi)涵有什么不同？

在財政部財科所所長劉尚?？磥?，主要是當時財政部沒有設(shè)立國庫管理機構(gòu)，不僅把部分國庫業(yè)務(wù)委托給人民銀行，當時還把基本建設(shè)撥款的業(yè)務(wù)委托給了當時的“中國人民建設(shè)銀行”，“財政部顧不過來”。

另一個重要原因是，當時人民銀行對“代理”國庫業(yè)務(wù)積極性不高，覺得是“分外”的事情，把“代理”改為“經(jīng)理”，是寄希望于通過變成“分內(nèi)”的事情，增強人民銀行的責任感。此后出臺的預(yù)算法和《中國人民銀行法》都沿用了這一表述。

劉尚希表示，雖然表述從“代理”變成了“經(jīng)理”，但人民銀行的國庫業(yè)務(wù)并沒有實質(zhì)性變化，依然是之前“代理”時期的“出納”角色。

央行方面人士并不這么認為，1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強。

中國人民銀行國庫局人士表示，央行在收支決策執(zhí)行中實施適度的國庫事中監(jiān)督，參與國庫管理制度的制定，對國家、對財政有百利而無一害。國庫事中監(jiān)督權(quán)具體體現(xiàn)為“拒絕辦理”權(quán)，即對國庫收支決策中可能出現(xiàn)的錯誤，通過“拒絕辦理”或“暫緩辦理”以便修正錯誤。

央行國庫局局長劉貴生日前接受《人民日報》專訪時表示，央行所謂“經(jīng)理”國庫，主要就是辦理和拒絕辦理。按照法律法規(guī)規(guī)定，對于不符合國家預(yù)算、不符合國家有關(guān)財經(jīng)制度的預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)，各級國庫部門有權(quán)拒絕辦理，這種拒絕辦理，實質(zhì)上就是一種監(jiān)督和制衡。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，央行有關(guān)負責人表示，央行經(jīng)理國庫能起到一定的監(jiān)督作用。更有利于單一賬戶的集中管理。財政與央行相互制衡，有利于確保國庫資金收繳撥付準確及時，以及國庫資金保值增值。

河南省焦作市財政局調(diào)研員申相臣在主導(dǎo)焦作地方公共財政改革，特別是在財政國庫管理制度改革實踐中感悟較多，他對《財經(jīng)》記者表示，國庫管理體制改革的根本目的，是確保國家財政資金全部“入籠”，進入國家金庫，安全高效運行，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，通過有限的國庫資金優(yōu)化配置、高效運作，從而實現(xiàn)公共利益的最大化?！鞍凑者@樣的目的和定位，財政部經(jīng)理國庫責無旁貸，順至事理，合乎法理。”

申相臣認為，許多人主張央行經(jīng)理國庫，其核心價值是分權(quán)制衡，但隨著政府職能轉(zhuǎn)變和預(yù)算公開、依法理財、制度制約、陽光操作和公眾監(jiān)督的進行，財政部門主導(dǎo)國庫遠比部門糾葛和工作扯皮要好得多。

劉尚希接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，看管國家的“錢袋子”只能是財政管理范疇，人民銀行只是受國家財政委托代理國庫業(yè)務(wù)。道理很簡單，國庫管理屬于財政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會是扯皮、低效，出了問題也找不到責任人。

有制衡是必須的。劉尚希認為，但目前這種制衡機制有待改進，多幾道手續(xù)，多幾道門檻，并非就是制衡，有效的制衡應(yīng)該來自人大和審計部門。

前述央行負責人表示，人大和審計部門的監(jiān)督實際上是間接監(jiān)督，而國庫賬戶每天都在變動，人大和審計部門無法進行動態(tài)的、日常的監(jiān)管。

自1979年中國人民銀行與財政部分開辦公后，管理權(quán)認識的分歧就愈來愈顯現(xiàn)。一個機構(gòu)由兩個部門管轄，爭議自然不可避免。財政部的國庫司和央行的國庫局每年都為“經(jīng)理還是代理國庫”扯皮，財政部國庫司專門設(shè)置一個處室與央行打交道。

全國人大財經(jīng)委有關(guān)負責人對《財經(jīng)》記者表示，財政部和央行對國庫經(jīng)理權(quán)問題爭執(zhí)不下，問題的規(guī)范還缺乏實踐基礎(chǔ)。由于預(yù)算法修改已經(jīng)拖了快三年時間，大家都認為不能再拖，而且包括國庫經(jīng)理等深層次的問題，即使繼續(xù)拖下去短期內(nèi)還是解決不了。而今務(wù)實的做法只能是先完成修改，相關(guān)問題繼續(xù)探討和研究，留待今后適當?shù)臅r機再進一步修改。

國庫是什么

國庫到底是什么？為什么財政部和央行為獲取其經(jīng)理權(quán)爭執(zhí)不休？

所謂國庫，是指政府將所有的財政性資金（在我國，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）集中在指定的代理銀行開設(shè)的賬戶，進行歸口管理，所有財政性資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算的運作模式。它由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度構(gòu)成，是市場經(jīng)濟國家普遍實行的政府資金收付模式。

從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義來看，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理，構(gòu)成了現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容。

國庫這個國家的“錢袋子”，究竟由誰管理？目前國際上大約設(shè)立三種國庫制度模式：即委托國庫制、獨立國庫制和銀行存款制。在委托國庫制下，國家不單獨設(shè)立專門的國庫管理機構(gòu)，而是委托相關(guān)機構(gòu)履行國庫職能。在獨立國庫制下，國家設(shè)置專門的國庫管理機構(gòu)，獨立負責財政資金的收納、保管和撥付等工作。在銀行存款制下，國家將財政資金作為普通存款存放于商業(yè)銀行，商業(yè)銀行可以按商業(yè)化營運原則自由支配使用財政資金存款。目前，國外絕大多數(shù)國家實行委托國庫制，個別國家（如芬蘭）實行獨立國庫制，一些西方國家地方政府實行銀行存款制。

在實行委托國庫制的國家，一般都在法律中對委托機構(gòu)作出明確規(guī)定。如《美國聯(lián)邦儲備法案》第15章規(guī)定，“聯(lián)邦儲備銀行作為美國政府的存款銀行和財務(wù)代理機構(gòu)，應(yīng)按照財政部長的指令，履行美國政府的財政代理職能”；《澳大利亞儲備銀行法案1959》規(guī)定，“澳大利亞儲備銀行應(yīng)作為聯(lián)邦政府財政代理機構(gòu)”。

從國際經(jīng)驗看，央行在國庫管理中是作為政府的財政代理人，財政部門還是起主導(dǎo)作用，比如美國財政部下屬機構(gòu)國庫局負責管理財政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國庫職能，在于執(zhí)行所有來自中央政府機構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心歐洲稅法與比較稅法研究室主任翁武耀表示，在西方發(fā)達國家，財政部門擔負著管理財政資金的職責，而央行是作為政府的財政代理人而存在的。不過，西方發(fā)達國家普遍實施央行代理制度，是建立在公共財政的基礎(chǔ)之上。公共財政以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)，在于政府的財政權(quán)受到立法機關(guān)和預(yù)算審批的實質(zhì)限制，此外，作為納稅人的民眾甚至還可以通過司法程序?qū)φ疄E用財政支出權(quán)提起訴訟。

在這些國家，即使央行僅僅是代理人，政府的財政資金使用行為也已經(jīng)受到了實質(zhì)性的監(jiān)督。而對中國而言，以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)的公共財政尚未實現(xiàn)的大前提下，央行經(jīng)理制或許比代理制更恰當。

目前中國采取央行經(jīng)理制，國庫的機構(gòu)設(shè)置和人員編制都在央行，但國庫在業(yè)務(wù)性質(zhì)上卻有別于央行其他部門。國庫工作實質(zhì)上是整個國家預(yù)算執(zhí)行工作的一個組成部分。按照國務(wù)院批準的“三定”方案，財政部的一項重要職責就是對央行國庫業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

國庫在機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)性質(zhì)上的雙重歸屬，是導(dǎo)致“經(jīng)理”、“代理”國庫之爭的重要原因。誰在經(jīng)理國庫，誰就掌握了對財政資金進行管理的主動權(quán)。

管理權(quán)收益虛實

對央行來說，國庫管理權(quán)不僅意味著對國庫收支的制衡，還涉及實際收益。

劉貴生表示，“經(jīng)理”的主要內(nèi)涵不是經(jīng)營管理，但也有經(jīng)營管理之意，這主要體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理方面。國庫有收有支，國庫現(xiàn)金會有余額，實踐中會拿出一部分現(xiàn)金余額以存入商業(yè)銀行等方式獲取一定收益。至于拿出多少，什么時間投放，投向什么地方，這些操作由財政部會同央行做出，其間也是既有合作又有制衡，并且全部收益進入國庫、納入預(yù)算。

他談到的國庫現(xiàn)金管理，主要是確保國庫現(xiàn)金支付需要，實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金的最小化和投資收益最大化。

從成熟市場經(jīng)濟國家的做法看，國庫現(xiàn)金管理大都是在國庫單一賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額，比如美國為50億美元，英國為2億英鎊，以確保正常財政支付需要，超出部分進行市場運作，以便提高國庫資金效益。當出現(xiàn)季節(jié)性財政資金缺口時，通過發(fā)行一年期以下的短期國債予以彌補，必要時，還可以通過發(fā)行期限為幾天的現(xiàn)金管理券，以彌補臨時性的資金缺口；當出現(xiàn)長期性財政資金盈余時，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。

2005年2月，國務(wù)院正式批準由財政部會同央行開展中央國庫現(xiàn)金管理。2006年12月6日，央行采取單一價格招標方式實施了第一期中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，中國真正意義上的國庫現(xiàn)金管理自此拉開大幕。

具體收益有多少？上述央行負責人表示，很難說有什么大的利益，國庫資金放在央行存管，央行進行資金運用也只是進行再貸款，而再貸款的投放是國務(wù)院敲定，貸款本身也“很便宜”。在這方面央行當然有合理的利差，但利差也都上繳了財政。

“其實，財政部按照法律把資金放在央行這里就好了，這里面沒有什么利益上的討價還價。”央行該負責人說。

針對國庫管理問題，河北省財政廳原廳長齊守印曾專門赴加拿大和美國進行考察，他發(fā)現(xiàn)美國和加拿大都是財政部在經(jīng)理國庫，審計部門再進行審計。

齊守印對《財經(jīng)》記者表示，財政部門對國庫進行管理，哪些機構(gòu)相對安全，利率又高就可以在哪里存款，對此央行則不同意，很多資金“趴”在賬上用不了，利息又很低，大量資金無法實現(xiàn)增值，而央行卻可以用來放給商業(yè)銀行獲取收益。

齊守印說，原來財政資金只能進行無償存款，人民銀行提供無償服務(wù)，現(xiàn)在都變?yōu)橛袃斝袨?，財政部門按照底數(shù)給銀行支付手續(xù)費，銀行按照活期利率提供利息，但是利率很低?，F(xiàn)在不只是國有商業(yè)銀行，民營商業(yè)銀行也參與進來，它們協(xié)調(diào)存款利率的余地更大，將來隨著存款利率的放開，利率方面的余地會更大。他認為，財政部門考慮財政資金的效率和效益問題無可厚非。

新預(yù)算法維持現(xiàn)有規(guī)定，在齊守印看來是財政部門的妥協(xié)?！肮芾頇?quán)背后還是利益問題，十多年前河北省邢臺市國庫資金被挪用，國庫預(yù)算科竟然沒有發(fā)現(xiàn)問題，因此資金進入國庫并不意味著絕對的安全。”他說。

據(jù)央行公布的不完全統(tǒng)計，2006年-2010年央行各級國庫堵住違規(guī)業(yè)務(wù)114萬筆，涉及金額4441億元，僅2010年就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)30萬筆，金額達992億元。一年時間就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)近千億元，這樣的規(guī)模不可謂不大。

對此監(jiān)督“成果”，齊守印也有不同解釋，央行所說的違規(guī)，只是違反了央行自己所定的規(guī)矩，比如國家金庫管理條例，不按此條文辦理就是違規(guī)，然而其條例本身內(nèi)容就值得商榷，因此違反規(guī)定也不足為訓(xùn)。

前述央行負責人則認為，目前階段財政預(yù)算收入與實際收入相差較多，對于財政部門來說，能把收到的錢自己留著，和這些錢不能管也不能留，兩者之間的利益相差非常大。

他認為最理想的狀態(tài)是真正科學(xué)地制定預(yù)算，執(zhí)行也要嚴格按預(yù)算執(zhí)行，收進來的錢就很快支出去，這樣國庫里的錢也會少些。什么錢該干什么用，收支都應(yīng)該透明?！斑@樣一來央行和財政部無論誰管國庫都問題不大。”央行該負責人說。

近日，央行國庫局召開了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會，人民銀行副行長潘功勝出席會議并指出，國庫體制安排是國家宏觀治理體系的重要組成部分，人民銀行國庫系統(tǒng)要按照新《預(yù)算法》的要求，進一步建立健全國庫管理制度體系，強化制度執(zhí)行力；加強國庫事中監(jiān)督，防范國庫資金風險；加強對國庫資金運行中重點、熱點、難點問題的調(diào)查研究，提高國庫系統(tǒng)統(tǒng)計分析水平。

財政專戶去留

國庫問題連著財政專戶問題，顯然在財政單一賬戶問題上，即對國庫資金應(yīng)集中管理，收入全進國庫，支出通過國庫進行撥付的原則上，各方觀點較為一致。

2011年底初次審議預(yù)算法修正案草案，財政專戶首次出現(xiàn)在預(yù)算法修正案草案規(guī)定，有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門和單位，應(yīng)將預(yù)算資金及時、足額上繳國家金庫，不得截留、占用或者拖欠；對特定資金可以設(shè)立財政專戶，財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理。

財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。長期以來，財政性資金繳庫和撥付方式，是通過設(shè)立多重賬戶分散進行。

對此，吳曉靈委員曾經(jīng)表示，財政專戶是政府在人民銀行經(jīng)理的國庫業(yè)務(wù)之外，在商業(yè)銀行開立的賬戶，這些賬戶在給財政帶來利息收入的同時，也助長了小金庫的泛濫，甚至為腐敗提供了可能，審計署多次在審計報告中提及這類問題。法律有規(guī)定的專戶是社會保險賬戶，除此之外，沒有什么專用資金需要開立專門賬戶。政府基金、專項轉(zhuǎn)移支付按照預(yù)算法都要統(tǒng)一到國庫里面來。

吳曉靈提到的社會保險賬戶，多年前曾在上海、浙江等案發(fā)，涉及金額巨大，并牽扯多位官員落馬，引起社會各界對社保資金管理的關(guān)注。

對此，前述央行負責人說，除了國庫賬戶以外，財政部門在地方商業(yè)銀行還設(shè)立了很多財政專戶，各級政府都在商業(yè)銀行存了錢，這里面的管理不太規(guī)范，出了很多問題。

“賬戶不管放在哪里，都要放，但是放在商業(yè)銀行和財政的關(guān)系就不一樣了?！鄙鲜鲅胄胸撠熑苏f，商業(yè)銀行要拉財政存款，財政存款放在哪家銀行可以有很多說法，其中還涉及到回扣。

目前財政存款一部分放在商業(yè)銀行，一部分放在央行，而且地方政府把存款放在地方的城商行。該負責人認為，這種商業(yè)銀行的貸款政策都受地方政府影響，也容易引發(fā)金融風險。正如劉貴生在接受《金融時報》采訪時所言，目前全國財政專戶數(shù)量眾多，金額較大，成為事實上的“第二國庫”。又由于財政專戶開設(shè)在商業(yè)銀行，國庫監(jiān)督鞭長莫及，無能為力。

申相臣亦表示，現(xiàn)在各級政府財政除了國庫單一賬戶體系外，確實還有許多財政專戶，特別是有些地方預(yù)算不透明，管理不規(guī)范，出現(xiàn)了一些腐敗現(xiàn)象。 劉尚希主張財政專戶越少越好，財政專戶是我國公共收入管理和法制化水平尚在提高過程中的產(chǎn)物，有其存在的期限，最終是要消亡的，應(yīng)該逐步減少。

施正文建議，國庫改革最重要的就是設(shè)立單一賬戶，一級政府只能有一個賬戶，這個賬戶必須設(shè)在央行，所有收入直達這一賬戶，并從該賬戶支出。他認為，新預(yù)算法規(guī)定只要國務(wù)院批準就可以設(shè)立財政專戶?！斑@個口子開得太大，央行經(jīng)理國庫就變得形同虛設(shè)?！?/p>

在國庫管理方面，財政部部長樓繼偉今年8月底曾表示，下一步將加大中央國庫現(xiàn)金管理操作力度，抓緊實施中央代地方國庫現(xiàn)金管理操作，并開展地方存量財政專戶清理核準工作，減少地方財政專戶數(shù)量，并把好地方財政專戶新開戶核準關(guān)。

央行究竟是代理還是經(jīng)理的爭論仍將持續(xù)，但沿著實行國庫單一賬戶體制，完善國庫集中收付制度的改革方向疾行，或許在未來“陽光財政”來臨之際，國庫管理權(quán)之爭將會隨之淡去。

資料

關(guān)于國庫

傳統(tǒng)意義上的國庫，是指負責辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經(jīng)濟與政府財政活動的日益擴展，現(xiàn)代國庫職能逐漸拓展到公共財政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理，構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容，三者相互促進，有機一體。

其中，國庫集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個方面；一是完善的國庫單一賬戶體系，二是規(guī)范的財政資金收付程序和方式，三是對財政收支活動實行有效的監(jiān)控；國債管理是在控制國債規(guī)模和國債風險的前提下，通過國債發(fā)行、兌付、交易等一系列管理活動，長期以最小的成本滿足財政籌資需要，同時促進國債市場發(fā)展；國庫現(xiàn)金管理是在確保國庫現(xiàn)金支付需要的前提下，以實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動。

世界銀行和國際貨幣基金組織推薦的國庫管理，強調(diào)并充分體現(xiàn)的原則要求包括，在整個預(yù)算管理的法律框架下，預(yù)算編制與執(zhí)行的職責清晰及預(yù)算數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的完全集中化，從而能更大程度提升財政管理水平；建立國庫現(xiàn)金管理制度，改善現(xiàn)金計劃并緊密、及時地掌控政府現(xiàn)金頭寸；建立監(jiān)管與評價機制，提供足夠的各級預(yù)算的執(zhí)行情況管理報告；設(shè)立制度化的業(yè)務(wù)及數(shù)據(jù)標準，改善預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；增強財政透明度，為政府財務(wù)報表和其他有關(guān)預(yù)算、分析、財政控制及財政報告的編制工作提供便利。

從國際經(jīng)驗來看，央行在國庫管理中是作為政府的財政代理人，財政部門還是起主導(dǎo)作用，比如美國財政部下屬機構(gòu)國庫局負責管理財政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國庫職能在于執(zhí)行所有來自中央政府機構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

據(jù)了解，為保障國庫單一賬戶制度運行，意大利財政經(jīng)濟部與央行之間具有明確的分工協(xié)作關(guān)系。意大利中央和省級政府部門的國庫單一賬戶開設(shè)在中央銀行意大利銀行，地方政府和公共機構(gòu)的國庫單一賬戶可以開設(shè)在商業(yè)銀行。財政部門負責國庫單一賬戶體系的有關(guān)政策管理，國庫單一賬戶體系的所有收支都必須嚴格按照財政部門的通知要求進行處理。央行負責國庫單一賬戶的具體操作業(yè)務(wù)，包括收入劃轉(zhuǎn)和資金撥付。

在俄羅斯，財政部在中央銀行開設(shè)國庫單一賬戶，并為各部門開設(shè)國庫單一賬戶下的子賬戶，該子賬戶受財政部監(jiān)控。財政資金實行財政直接支付，即由財政部通過國庫單一賬戶將資金直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。具體支付程序是預(yù)算單位編制用款計劃按規(guī)定的程序報送并經(jīng)財政部門審批，根據(jù)用款計劃，預(yù)算單位向其上一級主管部門提出資金支付申請，報經(jīng)主管部門審核由主管部門送財政部門，財政部門審定予以支付。

而澳大利亞政府部門中參與國庫管理的主要有三個，一是財政與行政管理部即財政部，主要負責財政支出預(yù)算的編制，財政資金的撥付，維護政府賬戶，控制部門現(xiàn)金流量，對國庫現(xiàn)金進行合并并投資，負責向議會和政府提供比較詳細、準確的財政資金支付使用信息以及政策建議等；二是國庫部，國庫部1976年從財政部分離出來，主要負責財政收入預(yù)算的編制，制定政府稅收政策，財政收入的征管，經(jīng)濟預(yù)測分析等；三是聯(lián)邦儲備銀行，該銀行是澳大利亞的中央銀行，在每個州及地方都設(shè)有分行，負責提供國庫單一賬戶余額信息，提供國庫現(xiàn)金的投資、透支措施等。

在挪威，議會負責審批預(yù)算收支法案和審議重大國庫業(yè)務(wù)規(guī)程等活動，對國庫業(yè)務(wù)進行民主管理；財政部是國庫管理部門，負責組織、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行以及向議會報告執(zhí)行情況；中央銀行通過國庫單一賬戶負責集中辦理預(yù)算執(zhí)行和政府債券融資相關(guān)的收支、清算和信息業(yè)務(wù)，同時有監(jiān)督代理銀行業(yè)務(wù)的責任。代理銀行按照委托代理協(xié)議參與國庫業(yè)務(wù)。2004年，財政部在預(yù)算司設(shè)置了財務(wù)管理處，負責賬戶管理、資金收付和會計報告等預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)工作。

而在希臘，財政部在中央銀行設(shè)立國庫單一賬戶，在國庫核算總賬戶下為政府部門和公共機構(gòu)設(shè)立分賬戶，每個單位的每筆支出都通過分賬戶反映和核算，央行每天向財政部報告部門支出情況。所有公共支出均通過公共財政服務(wù)辦公室從各部門賬戶支付，每天清晨國庫將支出準備金撥付至服務(wù)辦公室，公共部門間交易通過服務(wù)辦公室內(nèi)部劃轉(zhuǎn)完成支付，其他支出通過國庫業(yè)務(wù)代理銀行支付到供應(yīng)商，日終賬戶余額上劃國庫單一賬戶。

長期以來，中國傳統(tǒng)財政國庫管理制度是以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度，財政收入由征收部門通過設(shè)立過渡賬戶收繳，財政支出通過財政部門和用款單位分別開設(shè)賬戶層層撥付。在這種制度體制下，財政資金運行效率和使用效益較低，截留、擠占、挪用資金等問題時有發(fā)生，并在不同程度上誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象；財政資金運行信息反饋遲緩，難以及時、準確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策參數(shù)。

從2001年起，中國開始推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革。一是改革賬戶管理體系，二是改革資金收繳方式，三是改革資金支付方式。幾年來，中國國庫集中收付改革取得較大進展，2012年底基本實現(xiàn)全覆蓋，成為財政資金運行管理的基本制度。

（本刊記者根據(jù)公開資料整理）