蘇州何以脫穎而出

“李光耀世界城市獎”是新加坡政府設(shè)立的一項國際性大獎，被喻為城市規(guī)劃界的“諾貝爾獎”。2014年6月2日，這一獎項頒給了中國江蘇省蘇州市。

創(chuàng)建于2009年的“李光耀世界城市獎”，每兩年頒發(fā)一次，旨在表揚對創(chuàng)造宜居、富有活力及可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)做出卓越成就和貢獻的個人或組織。在蘇州之前，西班牙畢爾巴鄂和美國紐約曾獲得該獎項。

今年，來自全世界的36座城市申報了本屆“李光耀世界城市獎”。蘇州市以環(huán)金雞湖中央商務(wù)區(qū)、平江歷史街區(qū)、石湖景區(qū)工程為重點案例，結(jié)合軌道交通、公共自行車系統(tǒng)、獨墅湖高教區(qū)等方面優(yōu)勢，綜合展現(xiàn)蘇州城市轉(zhuǎn)型、歷史文化的傳承與保護，以及城市宜居與可持續(xù)發(fā)展，最終脫穎而出。

獲獎之后，蘇州市市長周乃翔接受了《財經(jīng)》記者專訪。

借鑒新加坡經(jīng)驗

《財經(jīng)》：蘇州市為何能在眾多候選城市中脫穎而出，獲得本屆“李光耀世界城市獎”？

周乃翔：蘇州之所以獲獎，緣于我們長期堅持創(chuàng)新的發(fā)展理念，這與“李光耀世界城市獎”所提倡的“城市轉(zhuǎn)型”和“創(chuàng)新新的模式和標準”評選標準也不謀而合。

改革開放以來，蘇州經(jīng)歷了從上世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，到90年代開放型經(jīng)濟引領(lǐng)，再到進入全面協(xié)調(diào)發(fā)展并向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化邁進階段。可以說，蘇州改革開放30多年以來的發(fā)展靠的就是創(chuàng)新。蘇州未來的發(fā)展，特別是轉(zhuǎn)型升級，也要靠創(chuàng)新。

蘇州始終堅持規(guī)劃與管理并重。自上世紀80年代中期以來，蘇州先后進行了三輪城市總體規(guī)劃的修編，在推動城市發(fā)展與轉(zhuǎn)型、促進歷史文化保護與復(fù)興、開展生態(tài)保護與修復(fù)、加強宜居城市建設(shè)與管理等方面采取了一系列措施，既打造了優(yōu)美宜居的生態(tài)環(huán)境、又保持了完整的文化遺存，也推動了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展。

獎項組委會也認為，“盡管面臨著中國快速工業(yè)化和城市化進程中的諸多挑戰(zhàn)，蘇州克服了重重困難，通過幾個階段的轉(zhuǎn)型獲得了繁榮的經(jīng)濟，并保存了其著名的文化和歷史遺產(chǎn)。蘇州城市發(fā)展的經(jīng)驗解決了目前中國城市發(fā)展中的很多共性問題，可以給其他城市提供借鑒?！?/p>

《財經(jīng)》：蘇州和新加坡在上世紀90年代就合作成立了蘇州工業(yè)園區(qū)。兩國政府主導(dǎo)的這次合作，給蘇州帶來了什么？

周乃翔：1992年，小平同志南方談話中對新加坡的治國經(jīng)驗給予了認可。1994年，兩國決定開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)，這次合作，給蘇州創(chuàng)造了一次巨大的機會。蘇州舉全市之力，利用這個機會，迎來了自己城市的歷史性更新，它給蘇州帶來的內(nèi)容是極其豐富的。

這次合作為蘇州這座古城注入了發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟的自信。通過中國與新加坡雙方財團合資成立蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司，今天叫蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)股份有限公司，簡稱CSSD。CSSD主持了早期蘇州工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、招商、建設(shè)，在園區(qū)管委會指導(dǎo)下，召集了中新兩國的優(yōu)秀人才，組建了經(jīng)驗豐富的管理團隊，投入資金，成功組織了園區(qū)的啟動和發(fā)展。

這次合作也為蘇州帶來了與國際接軌的城市開發(fā)建設(shè)全程管理的軟件，也就是一套適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的城市管理的制度安排。這套以親商為核心的管理軟件，消除了原來中外經(jīng)濟交流方面的一些障礙，使得蘇州工業(yè)園區(qū)在我國對外經(jīng)濟技術(shù)交流合作中輕裝上陣，后來居上。

經(jīng)過20年的發(fā)展，蘇州工業(yè)園區(qū)建立了自己的人才隊伍、積累了發(fā)展現(xiàn)代城市經(jīng)濟的經(jīng)驗，在中國新型城鎮(zhèn)化的背景下，形成了可以向外輸出、推廣的人才和管理優(yōu)勢。

中新合作持續(xù)至今，是蘇州工業(yè)園區(qū)自身不可或缺的優(yōu)勢和特色。新方對園區(qū)仍發(fā)揮著重要的參與、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。近幾年來，中新雙方每年都要舉行雙邊協(xié)調(diào)理事會，由兩國副總理牽頭，帶領(lǐng)各自的相關(guān)部門，為蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展指引方向、出謀劃策。

《財經(jīng)》：就蘇州工業(yè)園而言，蘇州學(xué)習(xí)、借鑒、改良了哪些新加坡的經(jīng)驗？現(xiàn)在也有很多國內(nèi)城市的市長到新加坡等國學(xué)習(xí)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理經(jīng)驗，作為較早接觸并借鑒國際經(jīng)驗的城市，你對兄弟城市有何建議？

周乃翔：蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒的新加坡經(jīng)驗主要包括：城市規(guī)劃建設(shè)和管理的經(jīng)驗、經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗、公共管理的經(jīng)驗。它分為三個層次：

第一個層次，主要指城市規(guī)劃建設(shè)和管理，體現(xiàn)在城市發(fā)展近期和遠景規(guī)劃、土地的開發(fā)和利用、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理、環(huán)境的治理和保護、信息的收集處理和應(yīng)用、招商引資、工商行政管理等方面。

第二個層次，主要指新加坡政府機構(gòu)管理裕廊工業(yè)鎮(zhèn)的經(jīng)驗，以及促使企業(yè)在經(jīng)濟活動中有序競爭、相互合作、和諧統(tǒng)一的做法。包括經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、高新技術(shù)發(fā)展、勞動管理、公務(wù)員管理、公積金管理、市場中介組織及旅游、海關(guān)、財稅工作等。

第三個層次，主要是行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變，立法、司法、執(zhí)法和廉政肅貪，社會保障、文化、教育等方面的經(jīng)驗。

我們感到，蘇州工業(yè)園區(qū)的學(xué)習(xí)借鑒工作主要凸顯了三大特點：

一是構(gòu)建運作模式。建立了自上而下、職能清晰的運作機構(gòu)，中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會、中新雙邊工作委員會以及新加坡貿(mào)工部軟件項目辦公室和蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗辦公室。新方派員參與園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以具體工作為途徑直接傳授經(jīng)驗，園區(qū)也派員分批赴新加坡進行培訓(xùn)。

二是堅持自主借鑒。在堅持中國主權(quán)前提下，根據(jù)中國國情和園區(qū)實際，有選擇地、循序漸進地逐步展開。對于第一層次城市規(guī)劃建設(shè)管理方面的經(jīng)驗，實行系統(tǒng)引進和運用；對于第二層次經(jīng)濟發(fā)展管理方面的經(jīng)驗，實行基本引進并吸收主要經(jīng)驗；對于第三層次公共行政管理方面的經(jīng)驗，實行部分引進并吸取有益成分。

三是把握創(chuàng)新環(huán)節(jié)。園區(qū)在借鑒過程中緊緊把握創(chuàng)新這一重要環(huán)節(jié)，既有重點、有針對性地深入研究、消化吸收新加坡上述三個層面的經(jīng)驗，又注重對貫穿其中的指導(dǎo)思想、基本原則及保障措施進行科學(xué)把握，核心就是“親商”；既學(xué)習(xí)借鑒新加坡經(jīng)驗，又注重學(xué)習(xí)借鑒其他發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。同時，在消化吸收基礎(chǔ)上，制定實施一批具有園區(qū)特色、與我國現(xiàn)行體制機制相銜接并且符合改革方向的規(guī)章制度和管理辦法。

“產(chǎn)城融合”之道

《財經(jīng)》：城市規(guī)劃做到具有前瞻性很不容易。蘇州市在城市規(guī)劃上如何確保城市可持續(xù)發(fā)展？規(guī)劃時你們特別注重哪些方面？

周乃翔：蘇州城市規(guī)劃的前瞻性，得益于我們對這座城市的充分認知和了解。我們知道自己的優(yōu)勢和存在的問題，也知道這座城市的追求。為此，在制定規(guī)劃的過程中以“問題”和“目標”為導(dǎo)向，明確哪些是我們需要做的，哪些是我們不能做的。

上世紀80年代初期，我們就認識到古城保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，開始用規(guī)劃手段促進兩者協(xié)調(diào)。因此，在1986版蘇州城市總體規(guī)劃中確定了“全面保護古城風(fēng)貌、積極建設(shè)新區(qū)”的方針，在蘇州古城西面建設(shè)蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，強調(diào)古城保護與新區(qū)建設(shè)并重。

上世紀90年代后，蘇州經(jīng)濟的快速增長，促使我們深入思考產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，并在規(guī)劃中加以體現(xiàn)。在1996版城市總體規(guī)劃中，確立了“古城居中、一體兩翼、四角山水”的城市格局，在延續(xù)“全面保護古城風(fēng)貌、積極建設(shè)新區(qū)”方針的基礎(chǔ)上強調(diào)生態(tài)空間的保護，努力構(gòu)建蘇州基本的城市生態(tài)架構(gòu)。

隨著蘇州城市規(guī)模不斷擴大，土地、生態(tài)、交通等問題逐步凸顯，在此背景下，2007版蘇州城市總體規(guī)劃確定了“青山清水，新天堂”的目標，提出了“轉(zhuǎn)變模式，精明增長”的轉(zhuǎn)型思路，劃定“禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)”，明確城市增長邊界，保障土地、水、能源、環(huán)境等資源底線，推動經(jīng)濟發(fā)展由資源消耗型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)在回過頭去看，蘇州的歷版規(guī)劃都具有很強的針對性、預(yù)見性。

《財經(jīng)》：從國內(nèi)外一些地方的實踐來看，發(fā)展衛(wèi)星城緩解城區(qū)壓力的做法似乎不太成功，“在城區(qū)工作，在郊區(qū)居住”反而加劇了城區(qū)的擁堵，蘇州如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居生活之間協(xié)調(diào)？

周乃翔：在城市建設(shè)方面，特別是新區(qū)建設(shè)上，我們強調(diào)“產(chǎn)城融合”。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)除了生產(chǎn)性制造研發(fā)外，還包含了居住、商務(wù)、科教文化、休閑娛樂、會展旅游等綜合功能，蘇州的中央商務(wù)區(qū)就位于園區(qū)金雞湖畔，這很好地滿足了市民工作、生活、交通、娛樂等需求，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與宜居生活的并重。

《財經(jīng)》：規(guī)劃重在執(zhí)行。在政府換屆的情況下，蘇州市怎么確保規(guī)劃的執(zhí)行力，又不失彈性？

周乃翔：長期以來，蘇州堅持把城市規(guī)劃作為協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的基本依據(jù)，把保持規(guī)劃和進程的延續(xù)性作為城市建設(shè)和管理的首要前提。在保障規(guī)劃執(zhí)行性方面：一是在確定城市總體規(guī)劃后，進一步的城市設(shè)計與建筑設(shè)計都必須以此為依據(jù)，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的導(dǎo)向和控制作用。二是突出城市規(guī)劃的前瞻性，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟建設(shè)、社會進步、城市管理和環(huán)境保護等各類發(fā)展目標，確保規(guī)劃實施在一定時期內(nèi)不因外部因素的變化而遭受阻礙。三是維護城市規(guī)劃的嚴肅性，將城市規(guī)劃以條例的形式確定下來，一經(jīng)批準，不得隨意修改，特別是不能因地方領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更，更不能因個別領(lǐng)導(dǎo)人的意見而擅自修改。確有變更需要時，必須通過人大審議、監(jiān)督。

在保持規(guī)劃彈性方面：一是堅持高起點規(guī)劃，邀請國內(nèi)外知名專家及團隊參與總規(guī)和控規(guī)的編制，集思廣益，充分論證，從而把握好規(guī)劃的剛性與彈性，增加規(guī)劃的科學(xué)性。二是十分注重城市規(guī)劃管理的公示，廣泛動員廣大市民關(guān)心和支持城市規(guī)劃工作。三是創(chuàng)新編制技術(shù)思路，引進了“白地”和“灰地”制度，也就是把在短期內(nèi)不能明確性質(zhì)的用地或綜合性用地定為“白地”，把需逐步“退二進三”的工業(yè)用地定為“灰地”，待條件成熟后按實際需要確定用途，使規(guī)劃保持必要的彈性。

政府債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險可控

《財經(jīng)》：很多城市政府都有龐大的建設(shè)計劃，但往往面臨資金短缺壓力，蘇州也存在這樣的問題嗎？

周乃翔：城市發(fā)展的不同時期對資金的需求不盡相同。一般來說，城市擴張時期中短期建設(shè)資金的壓力最大，城市成熟期對維護資金的需求會有所上升，城市更新再造時期對建設(shè)和維護的資金會有相應(yīng)的要求。

蘇州每年在古城保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市整治改造、生態(tài)保護和修復(fù)，以及民生實事項目上都會有較多的資金需求。例如，蘇州的古城、古鎮(zhèn)、古村、古園、古建老宅、古樹名木等每年都要投入大量的維護資金。蘇州工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等開發(fā)區(qū)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是當前主要的投入方向。

《財經(jīng)》：蘇州市城市建設(shè)資金主要從哪兒來？

周乃翔：蘇州的城市建設(shè)資金主要來源是財政收入，這里既包括以稅收為主的公共財政預(yù)算收入，也包括以土地出讓收益為主的政府基金預(yù)算收入，還有一部分國有企業(yè)上繳的經(jīng)營利潤。

在資金投入方面，我們整體上采用計劃管理的模式。每年9月份，我們會綜合考慮城市在古城保護、生態(tài)修復(fù)、民生改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的需求，制定下一年度重點建設(shè)計劃，編制政府預(yù)算，并考慮預(yù)算支出的實際可承載能力，制定資金投入計劃。

當然，由于工程建設(shè)自身的特點，城建支出計劃與財政收入進度相比，通常存在一定的時間差，這就需要我們通過政府融資解決。從總體上說，目前我市的城市投資規(guī)模、融資規(guī)模和財政收入是良性互動的，政府債務(wù)規(guī)?？煽亍L(fēng)險可控。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

《財經(jīng)》：蘇州外來人口較多，在城鎮(zhèn)化過程中，外來人口可以享受哪些公共服務(wù)？在戶籍制度等方面，蘇州有何不同？

周乃翔：蘇州經(jīng)濟的快速發(fā)展，不僅充分吸納了本地農(nóng)村富余勞動力，也吸引了大量外來人口。

前幾年，蘇州外來人口持續(xù)增長，2013年末全市外來流動人口登記數(shù)達到653.85萬人。他們在蘇州主要從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)工作，是城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。

近年來，蘇州在江蘇省率先實施居住證制度，實現(xiàn)了符合申領(lǐng)條件的流動人口發(fā)放動態(tài)全覆蓋，持證外來人口可在教育、醫(yī)療、計生、就業(yè)等九個方面享受市民化待遇。

在城鎮(zhèn)化過程中，蘇州穩(wěn)步開展小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，建立戶口遷移條件準入制，鼓勵農(nóng)民進城進鎮(zhèn)落戶。加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，2011年我市在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保并軌，2012年又實現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險并軌。

《財經(jīng)》：在城鎮(zhèn)化過程中，如何避免走“只見樓不見人”的老路呢？

周乃翔：蘇州已進入城鎮(zhèn)化的成熟階段，2013年城鎮(zhèn)化率達到73.2%。今后，蘇州將全力走出一條以人為核心、具有地域特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

一是更加注重城鄉(xiāng)一體。堅持工業(yè)企業(yè)向鎮(zhèn)級及以上工業(yè)園區(qū)集中為主、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中為主、承包地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織為主、經(jīng)營主體以本地農(nóng)民為主，努力提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)約集約、強村富民、美麗鎮(zhèn)村、工農(nóng)互惠水平。

二是更加注重發(fā)展質(zhì)量。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強創(chuàng)新能力，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展。創(chuàng)新土地管理模式，節(jié)約集約用地，實現(xiàn)精明增長。

三是更加注重功能優(yōu)化。按照“一核四城”發(fā)展定位，做優(yōu)做靚蘇州古城這一核心，加快提升東部綜合商務(wù)城發(fā)展水平，積極推進西部生態(tài)科技城、南部太湖新城和北部高鐵新城建設(shè)，不斷增強中心城市輻射帶動功能。優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，形成由蘇州中心城市、縣級市城區(qū)和小城鎮(zhèn)構(gòu)成的現(xiàn)代化區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

四是更加注重有機更新。加大危舊房改造和保障性住房建設(shè)力度，綜合整治城郊結(jié)合部、城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)等，提升城市長效管理水平，打造最干凈、最整潔城市。

五是更加注重傳承文化。以國家歷史文化名城保護區(qū)為龍頭，切實保護好蘇州的古城、古鎮(zhèn)、古村落。發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌的美麗城鎮(zhèn)。

六是更加注重綠色低碳。將生態(tài)文明理念全面融入新型城鎮(zhèn)化進程，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系。