預算管理與國家治理現(xiàn)代化

新一輪財稅體制改革無疑是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，也是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。事關重大的財稅體制改革總體方案近日終于獲得通過。6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

政治局會議明確表示，新一輪財稅體制改革將重點推進三個方面的改革，分別是改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財政關系。

會議指出，要改進預算管理制度，強化預算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。

一個國家的預算管理制度，是一個國家制度現(xiàn)代化建設的一個基本方面。預算民主即國家立法機關對政府財政預算進行監(jiān)督、審議、制衡和審計，是現(xiàn)代民主政治的一個重要組成部分。而正在修訂中的《預算法》，正是構(gòu)建這一民主政治大廈的基石之一。

故此，本刊選取了由CEI中國企業(yè)研究所近期舉辦的“《預算法》修法學術(shù)研討會”上的精彩觀點，以饗讀者。 愿這一討論，真實地有益于財稅體制改革的制度創(chuàng)新和國家治理體系的構(gòu)建。

財政體制改革實際上包含了兩個話題：一個是財稅體制改革，一個是政府預算管理制度的改革。本文著重在后一種意義上探討政府預算管理制度改革，即人大對政府預算的監(jiān)督制衡與中國現(xiàn)代國家制度建設及國家治理體系現(xiàn)代化的問題。

下一輪財政體制改革基本問題

在具體討論這個問題前，需要提及幾句話。第一句話，是約翰·洛克在《政府論》中提出的一個核心觀點：“如果任何人憑著自己的權(quán)力，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無需征得人民的同意，他就侵犯了有關財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的?！闭鞫愐?jīng)人民代表的同意，這是現(xiàn)代政治的核心問題，也是一條最根本的現(xiàn)代政治理念。第二句話，是法國哲學家孟德斯鳩的《論法的精神》里說的：“僅僅是分離的權(quán)力是無法保障政治自由的，只有相互制衡的分立的權(quán)力才不至于成為自由的枷鎖?！边@句話與政府內(nèi)部權(quán)力制衡有關。第三句話，美國前總統(tǒng)威爾遜講道：“嚴密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議制機構(gòu)的天職。”這三句話構(gòu)筑了一個現(xiàn)代民主國家制度的核心。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是一個現(xiàn)代化的國家治理體系是怎樣的？

中共十八大政治報告關于政治體制改革章節(jié)第一條明確表明：“支持和保障人民，通過人民代表大會行使國家權(quán)力，加強對一府兩院監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督?！钡搅恕稕Q定》，這方面改革的規(guī)劃又進了一步：“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督的制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實稅收法定原則。”

把“落實稅收法定原則”寫入三中全會《決定》，這是一個重大的理論突破。這至少標明了中國政治體制改革一個前進方向。

目前將要啟動的這一輪財稅體制改革，主要考慮的還是中央和地方政府的稅收份額分成、事權(quán)和支出責任的調(diào)整，稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整。如果按中共十八屆三中全會《決定》所確立的原則進行這項改革，將會觸動全社會方方面面的利益，涉及到政府與納稅人、中央和地方、企業(yè)利潤和每個公民納稅人的實際收入和社會福利，又牽涉中國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和地方政府職能的轉(zhuǎn)變，對未來中國經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生重大和長遠的影響，是關乎中國基本政治體制安排的一項重大改革。

財稅體制改革

與預算管理制度建設

一個國家的財政制度和稅收制度，是一項關系到全社會各方利益、國家經(jīng)濟增長的一項基本制度。

目前對這樣重大的國家財稅體制改革的眾多討論，忽略了一些關鍵性的問題：在已經(jīng)市場化的中國，現(xiàn)在和未來財政體制改革的合理性和合法性在哪里？難道一些部門和幾個起草小組的改革方案，就一定是合理的，達到了經(jīng)濟學意義上的帕累托最優(yōu)？財稅體制改革的總體規(guī)劃和每個單項改革措施，在全社會公開討論、論證和廣泛征求意見沒有？政府財稅體制改革這樣影響重大的舉措，應該認真聽取中央各部門、地方政府、學界、社會各界的公開討論意見，而不能聽由幾個專家和官員所提交的改革方案就來決定。

基于上述的合理性、合法性要求，即將啟動的政府財稅體制改革，應該與人大對政府預算監(jiān)督管理制度的建設，或者說經(jīng)濟體制改革與政治體制改革，放在一個總盤子中來考慮。要著眼于已經(jīng)市場化的中國社會的現(xiàn)代國家制度的建設，以及中國經(jīng)濟的長遠發(fā)展，來綜合考慮、推進這兩項緊密關聯(lián)的改革。在對各種改革方案的利弊和影響做綜合評估之前，不宜匆匆忙忙地啟動任何財稅改革方案并強行將其付諸實施。

在中國現(xiàn)有的人大制度下， 這一類重大改革是由中共中央及深化體制改革小組在原則上決定的，人大和人民代表在此問題上好像并沒有任何發(fā)言權(quán)，甚至連投票決定的機會和程序都沒有。在進行政府財稅體制改革時，應該把如此重大的制度改革，交由人大來討論，并廣泛征求社會各界的意見。同時在人大的功能和職能上做些改革，如全國人大常委會和各省地縣人大都建立健全真正切實工作的預算委員會或相關的實體化的功能機構(gòu)，并逐步建立起“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的制度。

中共十八屆三中全會講到了“落實稅收法定原則”，講到了人大對政府預算的審查和監(jiān)督，但沒有講到人大對政府預算的制衡問題。未來中國的改革，不再是市場化改革的問題，不再主要是政府要放出市場的問題，而是政治體制改革，需建立國家內(nèi)部的權(quán)力制衡機制。而政治體制改革，即十八屆三中全會《決定》第八部分所講的“加強社會主義民主政治制度建設”，首先且主要從加強人大對政府預算決算審查、監(jiān)督、制衡，建立健全人大對政府預算制定、實施乃至預算執(zhí)行情況和效率的全程審查、監(jiān)督和制衡的制度和機構(gòu)，只有這樣，才能真正“落實稅收法定原則”，建立起現(xiàn)代國家制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“預算法定”是國家治理現(xiàn)代化的標志之一

預算民主即國家立法機關對政府財政預算進行監(jiān)督、審議、制衡和審計，是現(xiàn)代民主政治的一個重要或言核心組成部分。筆者認為，這次中國的財稅體制改革，與國家預算管理制度的建設，應該像1921年美國預算管理制度建設一樣，在社會轉(zhuǎn)型的一個重大契機中構(gòu)成中國現(xiàn)代國家制度建設的一項綜合配套改革工程。

首先，從理念上說，建立一個現(xiàn)代國家的預算管理制度，應該走一條從稅收法定，到財政法定，再到預算法定的逐步推進過程。是否已經(jīng)達到“預算法定”，應該是衡量一個國家是否已經(jīng)走向現(xiàn)代化國家的基本標志之一。從西方議會的發(fā)展史來看，議會之所以產(chǎn)生，很大程度上是圍繞著監(jiān)督和制衡政府如何征稅、如何花錢而產(chǎn)生的。議會制度沿襲至今，監(jiān)督和控制政府預算依然是議會的一項主要功能。由此可以說，一個國家的預算管理制度，是一個國家制度現(xiàn)代化建設的一個基本方面。

中國經(jīng)濟的迅速市場化，引致30多年的經(jīng)濟高速增長，我們國家突然富起來，達到了中等收入國家水平。政府的財政收入和財政總支出近些年增長更快，已超過20萬億元，差不多已接近美國聯(lián)邦政府的財政收支總規(guī)模。但是，總體而論，我們的各級政府官員從整體上還不知道怎么規(guī)范性地控制政府預算，怎么按現(xiàn)代社會的法治原理來征稅和花錢，如何來掌控如此大的財政收入和財政支出。這些都表明，中國還沒有完成一個現(xiàn)代化國家制度的建設，這也是到目前為止政府官員大面積腐敗而屢治不果的一個根本性的制度原因。從這個意義上講，要實現(xiàn)國家現(xiàn)代治理體系的現(xiàn)代化，關鍵就是要建立人民代表大會和政府之間的財政預算的管理、制衡、約束和監(jiān)督機制。

從現(xiàn)代民主政治的運作來看，西方民主國家議會的一項主要功能就是監(jiān)督和控制政府預算。有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家立法機關（包括參議院和眾議院）每年開會時間都超過150天，且一般將超過60%的時間用在審核和討論政府的各種預算上。而中國的“兩會”一年開一次，全國人大常委會也只是兩個月開一次。全國人大一年一次開7天左右的會，全國人大常委會每兩個月開一次會，這怎么能討論、爭辯、制約、批準和監(jiān)督政府如何花錢？又怎么能實際控制和制衡監(jiān)督政府的財政收支？

作為國家立法機關的全國人大對政府財政預算沒有做到實質(zhì)性監(jiān)督，沒有全程參與政府預算的制定、實施、制衡和對預算執(zhí)行情況的審計，這是中國還未完成現(xiàn)代國家制度建設的一個表征。

從理念上講，全權(quán)政府，或者是“威權(quán)政治”，首先且主要表現(xiàn)為政府征稅和政府花錢得不到實質(zhì)性制約，政府對財稅有無約束制衡的征收權(quán)和支配權(quán)?！邦A算民主”，意味著對政府的財稅權(quán)和預算支出權(quán)有實質(zhì)性的制衡和約束。有了預算民主，達到了“預算法定”，才能從根本制度上解決政府官員的貪腐以及從此而來的種種社會問題。

由此看來，落實中共十八大報告關于政治體制改革的第一條，加強各級人大對政府全口徑預算的審查和監(jiān)督，建立健全人大體制下對政府預算的管理和制衡制度，應該是當下中國政治體制改革的一項重要任務。中共十八大報告把這項改革列為下一步政治體制改革第一條，是有深遠意義的。

從國家預算管理制度建設看中國改革長期愿景

首先，要加強人大“對一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，必須在人大和政府制度上和建制上進行真正的改革，并重新起草和制定與之相匹配的帶有現(xiàn)代預算民主精神的《預算法》。筆者認為在國家的政治制度建設上有以下幾點可以考慮：

第一，在中國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本形成、人均GDP超過6000美元、政府財政收入達到20多萬億元人民幣的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，首先要做且可以做的，就是要研究落實中共十八大報告提出的政治體制改革第一條的具體目標，即本文反復提及的“加強人大對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。

目前可以考慮做的，是在全國各級人大增設預算委員會，并把現(xiàn)有的人大常委會的“預算工作委員會”（簡稱“預算工委”）移到這個“預算委員會”下，增加其編制，強化其功能，使其成為常設性的機構(gòu)。甚至可考慮在人大預算委員會下設置像美國參議院和眾議院有近千人員編制的撥款委員會的實體機構(gòu)，做到所有政府部門的財政支出要經(jīng)由“預算工委”或相應的“撥款委員會”筆筆審核，確實符合年初制定的財政預算計劃，批準后才能支出。同時，使中國人大預算委員會能像美國參眾兩院預算委員會或像英國下議院的“公共賬目委員會”那樣全程參與政府預算的編制、實施、調(diào)整和決算審查。

第二，隨著人大對政府預算管理功能的加強，可以考慮同時升格“國家審計署”，即從國家建制上把國家審計署從國務院中獨立出來，建立起獨立的“國家審計督察院”，以強化其對政府財政和其他政府部門乃至所有國有企業(yè)和部門的預算、決算的事后審計、督察和問責。建立一個獨立的國家層面的審計督察院的好處是，它不但對財政部和政府各部門的預算資金使用情況能進行審計，而且對人大機構(gòu)、政協(xié)機構(gòu)、國務院本身乃至總理辦公室、司法機構(gòu)、宣傳媒體機構(gòu)、軍隊、維穩(wěn)機構(gòu)等預算資金的使用情況也能進行審計。在升格和構(gòu)建獨立的國家審計督察院的同時，也可考慮在人大設立一個監(jiān)督審查委員會，甚至可以考慮把國家反貪局甚至國家統(tǒng)計局設在人大監(jiān)督審查委員會之下。

從目前世界上160多個國家和地區(qū)審計制度模式來看，世界各國現(xiàn)在有立法型、司法型、獨立型和行政型四種審計模式。根據(jù)目前中國財政體制出現(xiàn)的種種問題和近些年政府官員腐敗瀆職頻出的現(xiàn)行國情，建議改革審計制度，重新考慮從現(xiàn)在的“行政型審計模式”向“立法型、獨立型或二者混合型審計模式”過渡?？煽紤]像英國的國家審計署、美國的問責總署或日本的國家“會計督察院”一樣，建立一個完全獨立的“中華人民共和國審計督察院”，而審計督察院院長需經(jīng)國家主席提名，人大和政協(xié)大會投票通過并在較長時間任職。

第三，在人大內(nèi)部構(gòu)設一些預算管理機構(gòu)的同時，進行政府內(nèi)部財政預算制度的改革，可考慮參考美國的OMB 模式，強化財政部在政府各部門間“全口徑”預算的編制和統(tǒng)籌權(quán)力，使財政部及其預算司有匯總編制各部門預算的權(quán)力，對全部政府性收入實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預決算管理，盡量消除各級和各地政府部門及其所屬機構(gòu)的“預算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部預算收入分類編入公共預算、政府基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社保基金預算，建立起政府“全口徑預算收支體系”。

第四，財政部與央行一起，健全和完善央行國庫的“單一國庫賬戶”制度。這要牽涉到三個方面的政府管理體制的改革：（1）強化而不是削弱財政部的對政府部門財政資金收支的統(tǒng)籌權(quán)力。政府預算一旦通過，即為“法定”，這就是“財政法定”和“預算法定”的意思。一旦達到“預算法定”，各級黨政主要領導和其他部門領導不得干預財政部門按照年初預算進行財政收支的財權(quán)，即使有較大經(jīng)濟波動和重大自然災害乃至國家突發(fā)事件等情況需要進行政府預算調(diào)整，也要經(jīng)人大及其相關職能機構(gòu)討論通過后才能修改。（2）政府的全部財政資金應當及時繳存開設于央行的國庫單一賬戶，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。法律有明確規(guī)定或經(jīng)全國人大常委會批準的特定專用資金，可以設立財政專戶，但現(xiàn)有財政存款賬戶（國庫單一賬戶和財政專戶）的資金流入、流出及余額情況應當每月向本級人大常委會報告。（3）國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對縣級以上各級政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。稅收和財政資金繳存“直達”國庫單一賬戶；資金撥付從國庫單一賬戶“直達”政府采購的供應商賬戶。如果做到上述三點，不但可以建立起相對完善的中國政府預算管理制度，國家治理體系的現(xiàn)代化有了根本性進步，而且有望從國家的根本制度上堵住許多政府官員貪污腐敗的漏洞，建立起完備的和切實有效的防腐、反腐和懲腐的制度保障機制。

概言之，在國家基本制度構(gòu)架的改革和建設上，要做到政府預算制度的“民主化”和“現(xiàn)代化”，從而逐步實現(xiàn)從“稅收法定”、“財政法定”到“預算法定”。這樣，一方面要加強財政部對政府所有財政收支編制全面預算的統(tǒng)籌和支配權(quán)力，另一方面在人大內(nèi)部建制上建立起真正實體化和常設化的預算委員會和常設機構(gòu)，來全程參與國務院和財政部的預算編制、執(zhí)行、實施和審查監(jiān)督。在國家的審計和督察制度方面，升格國家審計署，在人大內(nèi)部或在國家的最高權(quán)力層面上設置一個獨立的“國家審計督察院”，并相應健全和完善央行經(jīng)理國庫的“單一國庫賬戶”體制，基本做到把政府所有財政資金只入出央行的“單一國庫賬戶”。這樣一來，在政府的財政預算編制、執(zhí)行、實施和決算的整個過程中，前面在制定預算時有人大預算委員會的參與制定和審議，中間有預算工委或撥款委員會的審查、批準、監(jiān)督和制衡，且有央行國庫所提供的預算收支和庫底資金使用情況的精準數(shù)字，事后又有獨立的國家審查機關來審計財政部門和各政府其他部門的財政收支是否得當，是否符合年初預算情況及使用效率。如此就可從各個環(huán)節(jié)上堵住政府官員腐敗瀆職的主要渠道，以從制度上建立起一套完整的國家反腐保廉的制度機制。

上述這些改革措施，不僅是必須的，也是在現(xiàn)行體制下可行和可操作的，既符合中共十八大報告所提出的下一步改革設想，也能不斷提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。更為重要的是，這創(chuàng)新了中國現(xiàn)代國家制度基本建設，是中國走向一個現(xiàn)代國家、建立一個良序市場經(jīng)濟社會當為的改革。這樣的改革，才是中國執(zhí)政黨在新的歷史條件下帶領人民進行的一場“新的偉大革命”。

作者為復旦大學經(jīng)濟學教授，復旦大學經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長