京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局

從7月1日起，京津冀地區(qū)將逐步實施區(qū)域通關一體化，三地海關將打破原有的關區(qū)界限，簡化手續(xù)，為企業(yè)提供便利。在一體化改革方案中，三地海關將建立統(tǒng)一的申報、風險防控等平臺，實現(xiàn)信息網(wǎng)絡互聯(lián)互通，為企業(yè)節(jié)省時間和物流費用。原來五六個工作日的通關時間，將降至兩個工作日左右。物流成本也可降低20%-30%。

這是京津冀經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展邁出的又一步。

近來一段時期，全社會高度關注京津冀協(xié)同發(fā)展的問題。特別是中央領導親自關心并對京津冀協(xié)同發(fā)展提出要求，更是把這一問題提升到前所未有的高度。目前，京津冀三省市相繼成立有關機構，并把加強三省市協(xié)同發(fā)展作為今后一段時期的重要任務，正在開展相關的規(guī)劃編制和項目建設工作。三省市社會各界更是高度關注，眾說紛紜，已經(jīng)引發(fā)北京周邊城市房地產(chǎn)市場價格的上揚，存在認識上一定的誤區(qū)和混亂。

應該站在歷史、全局和戰(zhàn)略的高度，客觀理性地看待京津冀的協(xié)同發(fā)展，既要推動采取實質(zhì)性舉措促進三省市協(xié)同發(fā)展，又要避免產(chǎn)生不切實際的期望和目標，這對于澄清社會上一些混亂的傳言、統(tǒng)一社會各界的認識，合理引導政府、企業(yè)和公眾形成合力共同推進京津冀協(xié)同發(fā)展，具有重要的意義。

京津冀都市圈演進

改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了從東到西、由南至北的梯度推進過程，伴隨著從非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的演變。進入新世紀以來，我國逐步形成以東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起為支撐的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，戰(zhàn)略目標是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀從地理區(qū)位上看位于東部沿海地區(qū)，從發(fā)展時序上看屬于從珠三角到長三角、由南至北梯度推移的后發(fā)地區(qū)。京津冀在歷史上屬于華北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的重要組成部分，也是近期引人關注的環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)域。歷史上三省市一直存在相似的自然條件、相近的人文文化、密切的經(jīng)濟聯(lián)系，也往往在各類經(jīng)濟區(qū)劃中作為一個區(qū)域?qū)Υ?/p>

因此，現(xiàn)在熱炒的京津冀協(xié)同發(fā)展或者一體化發(fā)展，在歷史上并不是第一次提出，早在很多年以前從各種角度以各種叫法都提出過，只不過目前在新的歷史時期和發(fā)展階段，基于出現(xiàn)的新的問題和挑戰(zhàn)，重新賦予了三省市協(xié)同發(fā)展新的內(nèi)涵、要求和認識。

新的階段需要在基于主體功能區(qū)的理念下審視京津冀經(jīng)濟圈。“十一五”末，國務院頒布實施國家主體功能區(qū)規(guī)劃，并要求各省市自治區(qū)制定省級主體功能區(qū)規(guī)劃。十八大和三中全會報告中，進一步明確提出實行主體功能區(qū)制度，其根本目的是通過實施差別化區(qū)域發(fā)展定位、模式和路徑，有效緩解日益嚴峻的資源環(huán)境壓力，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。京津冀屬于國家級四類主體功能區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，這一主體功能定位包含著以下幾個方面的含義：

第一，京津冀地區(qū)現(xiàn)有的資源環(huán)境承載能力已經(jīng)出現(xiàn)下降，現(xiàn)有的開發(fā)強度已經(jīng)較高，一定程度上迫切要求加快產(chǎn)業(yè)、人口和城市的優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)這一地區(qū)的科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

第二，京津冀盡管今后一定時期仍然集聚產(chǎn)業(yè)和人口，但是集聚的速度、規(guī)模和空間是有限的，不能也不應再承擔快速大量集聚產(chǎn)業(yè)和人口的功能，也就是說不再作為拉動我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的主戰(zhàn)場。

第三，京津冀作為國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其戰(zhàn)略重點就是要大力優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結構、空間結構、人口結構等布局，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，為全國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和積極參與經(jīng)濟全球化、提高國際競爭能力發(fā)揮先行示范和輻射帶動作用，在這方面潛力巨大。

所以從實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的角度看，京津冀協(xié)同發(fā)展既具有緊迫性，也具有必然性。三省市協(xié)同發(fā)展的需求也很一致和強烈，需要共同應對日益頻發(fā)的霧霾污染、交通堵塞、資源短缺、產(chǎn)業(yè)惡性競爭等突出問題，促進三省市功能、定位、產(chǎn)業(yè)和人口的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，提高區(qū)域整體競爭力。

京津冀協(xié)同布局

隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)則的頒布實施，未來中央和地方將會陸續(xù)出臺一系列舉措，合理引導和推進城鎮(zhèn)化進程。2013年，我國以常住人口為依據(jù)的名義城鎮(zhèn)化率達到53.6%，但是以戶籍人口為依據(jù)的真實城鎮(zhèn)化率只有37%左右。今后相當長時期，我國仍處于城鎮(zhèn)化快速推進階段，大致保持年均1個百分點左右的城鎮(zhèn)化增長速度。同時，我國城鎮(zhèn)化進程中存在的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化、名義城鎮(zhèn)化和真實城鎮(zhèn)化不匹配的問題有望逐步得到解決，特別是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提到的在2020年前重點解決三個1億人城鎮(zhèn)化的目標任務，更是為強調(diào)以人為本的新型城鎮(zhèn)化明確了方向。

京津冀地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率大約在60%-70%左右，未來城鎮(zhèn)化水平的提高重點不在速度而在質(zhì)量。根據(jù)三省市資源環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)吸納潛力、公共服務供給保障能力，科學合理地確定未來吸納人口的規(guī)模和分布，特別是重點制定和分解全國三個1億人的目標任務。加快打造京津冀城市群城鎮(zhèn)體系，依托城市群中不同規(guī)模和功能的城市加快產(chǎn)業(yè)和人口聚集，有效化解人口過多向北京和天津特大中心城區(qū)集中的趨勢。北京和天津要建設好一批功能完善、宜業(yè)宜居的衛(wèi)星城市和新城新區(qū)，穩(wěn)步承接和吸納來自中心城區(qū)和外地的人口。河北省要重點建設一批環(huán)北京和天津的特色重點城市，加強同兩市的對接融合和關聯(lián)配套，積極分流承接來自京津的部分產(chǎn)業(yè)和人口。通過三省市城市群的合理分工和建設，帶動相互間的通道建設、要素流動和經(jīng)濟聯(lián)系，既緩解京津以人口過密膨脹、環(huán)境質(zhì)量下降、生產(chǎn)生活成本上升等表現(xiàn)出的“大城市病”，又加快解決河北省城鎮(zhèn)化進程落后、大中城市發(fā)育不足、重化工業(yè)結構低端單一、生態(tài)環(huán)保壓力大等“燈下黑”問題。

從歷史上和全國區(qū)域發(fā)展的大局看，京津冀地區(qū)的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在四個方面：第一，首都的獨特優(yōu)勢。擁有全國獨特的政治、歷史、文化、教育、科技、信息等資源，在人才、資金、技術等要素方面優(yōu)勢明顯。特別是中央和國家機構、金融機構、跨國公司、大型央企等總部集聚首都，在政策、規(guī)劃、管理等方面具有獨特的擴散和撬動效應。

第二，京津雙城的獨特優(yōu)勢。作為全國目前唯一一個擁有兩個直轄市的經(jīng)濟區(qū)，在歷史上已經(jīng)形成密切的經(jīng)濟社會聯(lián)系和合作，具有明顯的行政層級和政治資源優(yōu)勢。京津之間交通聯(lián)系便捷，要素流動順暢，依托北京的首都資源和天津的濱海區(qū)位、老工業(yè)城市的基礎，完全能夠?qū)崿F(xiàn)強強聯(lián)合目標。

第三，比較齊全的產(chǎn)業(yè)體系。北京在現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)領域行業(yè)齊全，基礎雄厚，已基本形成以服務經(jīng)濟為主體的產(chǎn)業(yè)體系。天津歷史上延續(xù)下來的化工、裝備、機械等工業(yè)行業(yè)基礎較好，特別是近年來濱海新區(qū)一大批高新技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目的集聚，進一步提升了天津的產(chǎn)業(yè)競爭力。河北省在鋼鐵、化工、建材等傳統(tǒng)行業(yè)基礎較好，盡管目前存在結構單一、低端低效、粗放增長等問題，但是其積淀的存量資產(chǎn)、人才力量具有較大的盤活重組潛力，近年來以新能源、電子信息、新材料等為主的新興產(chǎn)業(yè)快速壯大，正在不斷優(yōu)化提升全省的產(chǎn)業(yè)結構層次。

第四，雄厚的科技研發(fā)力量。以京津為主體，分布著數(shù)量眾多的高校和科研院所，在校大學生和研究生、教授和工程師、在研科研項目、發(fā)表學術論文、申請專利等各項指標在全國具有領先地位，科技研發(fā)的儲備資源和條件非常優(yōu)越。以中關村、亦莊、天津泰達等為代表的高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)，聚集了國內(nèi)外先進的科技人才、研發(fā)創(chuàng)意、市場信息和推廣應用模式，形成靈活多樣的科技研發(fā)、中試和產(chǎn)業(yè)化的體制機制。

京津冀地區(qū)存在比較明顯的比較劣勢，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：資源環(huán)境容量相對有限。水、土地和能源均存在短缺，借助南水北調(diào)、西氣東輸?shù)却笮凸こ烫岣吡税l(fā)展成本，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，霧霾、沙塵暴、垃圾圍城等環(huán)境污染危害巨大。

京津雙城的矛盾和內(nèi)耗存在。京津作為行政上平級的兩個直轄市，一直以來在功能定位、產(chǎn)業(yè)布局和資源配置上存在重復建設和不良競爭，沒有真正建立分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的長效機制。兩市在機場、港口的開發(fā)利用方面，在金融機構、制造業(yè)項目引進和布局方面，存在明顯的矛盾和激烈的競爭。

京津冀內(nèi)部不均衡程度高。三省市內(nèi)部的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距較大，特別是與長三角地區(qū)相比，京津冀地區(qū)內(nèi)部不均衡結構特征顯著。三省市特別是京津中心城區(qū)比較發(fā)達，但是相鄰的外圍地區(qū)發(fā)展滯后，落差較大，形成常說的環(huán)京津貧困帶和生態(tài)脆弱帶，加大了三省市協(xié)同發(fā)展的難度和復雜性。

京津冀三省市也缺少戰(zhàn)略腹地的支撐。京津冀地區(qū)北部和西部靠山，東部臨海，只有南部平原地帶作為主導的空間拓展和擴散方向，未來支撐京津冀地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略腹地相對較小，或者說京津冀拉動周邊腹地發(fā)展的位勢不明顯。這一點不同于長三角有沿長江上中下游、珠三角有環(huán)珠三角和泛珠三角作為戰(zhàn)略腹地，未來京津冀要重點拓展環(huán)渤海地區(qū)作為戰(zhàn)略腹地。

探索協(xié)同發(fā)展的重點

京津冀地區(qū)目前存在的霧霾污染、資源短缺、中心城區(qū)人口規(guī)模過大、房價過高、交通堵塞、產(chǎn)業(yè)布局混亂和惡性競爭等突出問題，已經(jīng)成為加快三省市協(xié)同發(fā)展致力解決的當務之急。三省市應當盯住這些突出問題的有效解決，探索當前推進協(xié)同發(fā)展的方向和重點。

三省市協(xié)同發(fā)展的方向要按照疏解功能—轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)—分散人口的內(nèi)在關系和順序分階段推進。

首先，明確三省市特別是城市群的功能定位，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，聚焦自身的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)有基礎和未來潛力，逐步疏解和優(yōu)化京津的非核心功能，增強和完善京津周邊城市、河北其他城市的承接功能和配套功能，避免功能定位貪多貪大，力爭實現(xiàn)功能定位適度交叉、相互支撐、錯位競爭，這是三省市協(xié)同發(fā)展的關鍵和前提。

其次，根據(jù)確立好的三省市城市群功能定位，促進產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化調(diào)整，支持和引導京津向周邊城市轉(zhuǎn)移部分制造業(yè)和服務業(yè)，京津中心城區(qū)重點發(fā)展高效現(xiàn)代服務業(yè)、高端先進制造業(yè)，聚集總部經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)保型、綠色低碳型產(chǎn)業(yè)，外圍大中城市積極承接聚集一批占地多、排放大、消耗高的制造業(yè)以及相配套的生產(chǎn)性和生活性服務業(yè)。

最后，推動人口跟著轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)同步轉(zhuǎn)移，加快完善外圍大中城市的基本公共服務功能，推動產(chǎn)城融合發(fā)展，避免“有業(yè)無城、有城無業(yè)”的發(fā)生，吸引就業(yè)人口依托產(chǎn)業(yè)新城就近居住生活，有效緩解人口繼續(xù)向京津特大城市中心城區(qū)集聚的壓力。

三省市協(xié)同發(fā)展的重點主要從硬件和軟件兩個方面著手：硬件方面重點包括生態(tài)環(huán)保、基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)配套四個領域。生態(tài)環(huán)保領域重點加強三省市聯(lián)防聯(lián)治，加強行政轄區(qū)交界處、河流水系跨界斷面、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染防控，重點整治霧霾、沙塵暴、垃圾圍城等突出問題?；A設施領域重點加強三省市城市群之間交通、水利、能源、市政、信息等基礎設施的規(guī)劃建設，突出網(wǎng)絡體系的配套完善和“最后一公里”建設，重點解決網(wǎng)絡體系不配套、不對接、不暢通和設施老化等突出問題。公共服務領域重點提高教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等基本公共服務均等化水平，推動三省市合理有序遷移接續(xù)，重點解決資源不均衡、轉(zhuǎn)移人口接續(xù)難、流動人口覆蓋難、外來人口共享難等突出問題。產(chǎn)業(yè)配套領域重點引導產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和合理布局，促進產(chǎn)業(yè)按照全產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群的模式向園區(qū)聚集，重點解決產(chǎn)業(yè)布局分散、重復建設、產(chǎn)城分離等突出問題。

軟件方面重點包括城市管理、社會治理、政策和規(guī)劃體系三個領域。城市管理領域主要包括規(guī)劃建設、交通、污水垃圾處理、市政等內(nèi)容，社會治理主要包括流動人口管理、社會治安、勞動力市場建設、城鄉(xiāng)結合部管理等內(nèi)容，政策和規(guī)劃體系主要包括產(chǎn)業(yè)、技術、社會、生態(tài)等方面的政策設計、規(guī)劃調(diào)整、法律法規(guī)建設等內(nèi)容。軟件方面重點是加強三省市之間的信息資源共享、專業(yè)標準對接、資質(zhì)認證認可、經(jīng)驗模式借鑒和配套設施對接，為三省市協(xié)同發(fā)展提供智能化支撐和制度化保障。

作者高國力為國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長，包育紅任職于北京信息科技大學