改革“渡險灘”不易

最近一個時期，改革話題被一直熱議。固然因十八屆三中全會后關(guān)注改革的熱度不減，更重要的是，經(jīng)過短暫而又極度的喧囂和亢奮，當(dāng)改革進(jìn)入到真刀真槍付諸實施的階段時，各種矛盾、風(fēng)險和阻力都像海上的冰山一般，其龐大身軀以及水面下也許更為巨大的部分，悄然浮出水面并橫亙于中國這艘巨輪面前，提醒著人們不能忽視改革任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性。

一家美國機構(gòu)近期甚至公開發(fā)布報告，將中國改革的不確定性列為2014年全球十大風(fēng)險的第三位。報告稱，盡管中國全面深化改革的力度超過以往20年，但仍然面臨艱巨的政治考驗。改革過大過快，可能在黨內(nèi)引發(fā)不滿，既得利益群體若利益受損，可能反應(yīng)激烈；改革力度過小，時間過慢，又會引發(fā)公眾不滿和抗議；更遑論改革若有重大失誤，可能危及改革和政權(quán)。

我想這絕不是危言聳聽。盡管大家對中國改革范圍與力度的信心開始增強，盡管改革有利于經(jīng)濟(jì)中長期的增長前景，但畢竟改革不可能一夜之間解決所有的問題，中國經(jīng)濟(jì)長期積累形成的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然存在，既得利益群體維持現(xiàn)狀的意愿仍很強烈、力量仍很強大、斗爭仍很激烈?；诖耍嫔罨母镌诙唐趦?nèi)甚至可能將對經(jīng)濟(jì)增長、企業(yè)盈利和居民切身利益產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，還會損害一部分既得利益。

警惕改革遇阻與

經(jīng)濟(jì)增速回落疊加風(fēng)險

就主要的一些改革領(lǐng)域而言，可能面臨的風(fēng)險大致可以分為兩類：一類是各界關(guān)注度很高、本身很重要，但因種種原因，至今尚未破題，進(jìn)展十分緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會期待。

比如，最受理論界和實務(wù)界關(guān)注的財稅體制改革，推進(jìn)的進(jìn)度最慢。包括中央與地方收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整、事權(quán)和稅制的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付等問題，都還看不出破題的跡象。

還比如，收入分配領(lǐng)域改革，資源性產(chǎn)品價格改革，都是社會普遍關(guān)注、影響面廣、利益格局調(diào)整大的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，也并未見到實質(zhì)性改革舉措。

還有一類改革，雖然已經(jīng)全面啟動，風(fēng)風(fēng)火火地開展起來，但也并不是順風(fēng)順?biāo)?，而是背后暗流涌動，風(fēng)險四伏。

以金融體制改革為例，利率市場化改革無疑對中國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)利好，但因為與市場化步伐加快相伴隨的是利率水平的進(jìn)一步提升，因而短期內(nèi)可能是一個利空。也就是說，利率市場化將提高企業(yè)特別是中小企業(yè)的資金使用成本，擠壓銀行業(yè)的利潤空間，扭曲直接融資與間接融資的比例關(guān)系，并對實體經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成產(chǎn)業(yè)空心化，進(jìn)一步扭曲宏觀金融結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而從供給方面抑制經(jīng)濟(jì)。

在債務(wù)率已經(jīng)居高不下的背景下，高利率還會加劇房地產(chǎn)泡沫破滅，也導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)苦不堪言，其結(jié)果必然是進(jìn)一步扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成逆向選擇，加劇國進(jìn)民退。因此，利率市場化改革存在的風(fēng)險不容小覷。

其負(fù)面影響還不僅如此。隨著金融業(yè)自由度和競爭的加劇，如果不能很好地在金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新、金融發(fā)展之間維持有效的平衡，金融體系可能還會經(jīng)歷一段不穩(wěn)定時期，可能會引致金融體系風(fēng)險的上升和宏觀經(jīng)濟(jì)脆弱性的加劇。

總之，考慮到利率市場化改革有可能造成利率水平不降反升的效果，應(yīng)充分審慎評估改革的效果與風(fēng)險，合理規(guī)劃改革的時間安排，避免經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。從這個意義上講，利率市場化改革最佳時點的選擇是對決策層的一個重大考驗。

再有，匯率改革也可能引起一些震蕩。單向的升值可能有損于出口部門利益，過快的貶值也會使進(jìn)口部門的利益受到?jīng)_擊。資本項目的過快開放，同樣會對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和貨幣政策的獨立性產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。

金融結(jié)構(gòu)的變化也會帶來一些潛在風(fēng)險隱患。比如，互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，在一定程度上打破金融系統(tǒng)平靜湖面的同時，也隱藏著一些不規(guī)范的問題。

還比如，擴(kuò)大銀行業(yè)對民間資本的開放，允許民間資本發(fā)起設(shè)立銀行，除了一般商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險之外，之前所沒有出現(xiàn)過風(fēng)險，諸如關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、控制權(quán)爭奪、監(jiān)管滯后等風(fēng)險，都會成為新的問題。

再比如，金融領(lǐng)域為服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)而采取的主動減杠桿、清理銀行影子業(yè)務(wù)、打破剛性兌付等改革措施，對經(jīng)濟(jì)增速的短期影響無疑是直接的和負(fù)面的。

再以國企改革為例，十幾年都沒有大突破，時至今日，仍有很多人并不看好此輪混合所有制改革，問題到底出在哪兒？阻力和癥結(jié)何在？筆者認(rèn)為，最大的障礙恐怕還是意識形態(tài)桎梏下根深蒂固的所有制歧視。

只要所有制歧視不被打破，民間資本就很難獲得公平均等的機會和市場競爭環(huán)境，其正當(dāng)合法權(quán)益就很難得到保障，其發(fā)展空間就很難突破行政性壟斷的頑固堡壘，就很難改變國有資本較為嚴(yán)重的過度市場化和過度追逐經(jīng)濟(jì)效益的傾向，以及在不該與民爭利的一般競爭性領(lǐng)域大踏步地國進(jìn)民退。

因此，半年多來，面對國有資本單相思般推進(jìn)混合所有制改革的積極態(tài)度，民間資本表現(xiàn)得是出奇的冷靜和理智。在長期所有制歧視下，民間資本對新一輪發(fā)展混合所有制的熱潮，普遍處于顧慮和觀望狀態(tài)，改革信心嚴(yán)重不足，對自己財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利缺乏安全感，不敢輕舉妄動。很多企業(yè)家有一種“一遭被蛇咬，十年怕井繩”的謹(jǐn)慎心態(tài)，擔(dān)心再次被“公私合營”，甚至被國有資本吞掉。

尤其令人擔(dān)憂的是，上述領(lǐng)域改革所遇到的阻力或風(fēng)險，又和當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期這“三期”疊加交織在一起，使得改革所面臨的挑戰(zhàn)尤其艱巨。

因此，未來如何平衡促改革和穩(wěn)增長的關(guān)系是關(guān)鍵。全面深化改革需要考慮每項改革對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，統(tǒng)籌安排各項改革的節(jié)奏、力度、先后順序及其彼此間的配合，對經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)張性的改革措施先行，對經(jīng)濟(jì)具有緊縮性的改革措施緩行，盡量減少和緩和改革對宏觀經(jīng)濟(jì)的短期不利沖擊。

有可能使改革停滯的阻力和博弈

中國改革已進(jìn)入到攻堅期和深水區(qū)，現(xiàn)在是“啃硬骨頭”、“涉險灘”的改革。為避免既得利益群體的抵制和阻撓，為順利地對長期以來形成的、盤根錯節(jié)的利益格局進(jìn)行徹底調(diào)整，決策者別具匠心地設(shè)計了“領(lǐng)導(dǎo)小組”及其“辦公室”這樣極富中國特色的決策和執(zhí)行機構(gòu)，并且又下設(shè)了六個分項改革“領(lǐng)導(dǎo)小組”及其“辦公室”在不同部門，可謂用心良苦。

比如，這些“辦公室”因遠(yuǎn)離一線實際工作部門及其領(lǐng)域，其改革思路和開出的藥方能否對癥下藥、其協(xié)調(diào)各方面各部門各種利益群體的能力和方法能否手到擒來、其推動工作的手段和落實舉措是否針針見血，外界對此還不明就里。

還比如，在強調(diào)所有改革都需頂層設(shè)計并制定時間表和路線圖的同時，如何調(diào)動好各地方各部門各方面的積極性、主動性，如何發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，如何避免將系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性強的改革大業(yè)碎片化、線性化、程式化，社會各界難免有很多擔(dān)憂。

再比如，從全會結(jié)束后各方的心態(tài)來看，各部門、各省區(qū)市不乏觀望、等待的消極心理，這些微妙的心理夾雜著反腐風(fēng)暴、簡政放權(quán)等中央層面的重大部署和安排，其謹(jǐn)慎心態(tài)就更容易理解了。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)成本—收益角度分析，為使大家充分享受到改革的收益和紅利，恐怕必須要考慮建立一個科學(xué)合理的改革成本分?jǐn)倷C制。盡可能在改革成本一定的情況下，使更多的人從改革中獲取利益；或者在改革收益一定的情況下，使改革的成本和阻力盡可能小，從而避免因改革引發(fā)社會群體的大規(guī)模利益沖突。這需要社會各利益相關(guān)方充分的博弈與謹(jǐn)慎的平衡，當(dāng)然也需要決策者的政治智慧。

最后，也許是最重要也最容易被忽視的，是要重視和防止行政部門架空改革的可能。之所以有這種看似荒謬的擔(dān)心，是因為長期以來我們都沒有很好地處理“政府與市場”的邊界和關(guān)系這一問題。盡管三中全會《決定》中前所未有地強調(diào)“市場的決定性作用”，但實際情況要遠(yuǎn)比黨的文件所規(guī)定的復(fù)雜和詭異。最有可能顛覆這一重大理論創(chuàng)新的，最有可能采取各種手段削弱、曲解、拖延和架空改革本意和改革精髓的，往往就是政府中缺乏必要制約和監(jiān)督的行政部門。

為此，今后如何根據(jù)憲法的基本原則，嚴(yán)格限制行政部門的權(quán)力；如何防止這些行政部門利用部門的“解釋權(quán)”來歪曲改革并夾帶部門私貨、利用技術(shù)性理由對抗、拖延改革，應(yīng)引起最高層的重視和警覺。

盡管上述這些擔(dān)憂有些是初露端倪、有些是線性外推、有些是技術(shù)問題，但不能低估其背后所反映的改革的難度和挑戰(zhàn)。

改革突破口在于建設(shè)法治政府

正如李克強總理所言：“中國改革如逆水行舟，不進(jìn)則退”。當(dāng)前，改革正處于“涉險灘，過暗礁，闖激流”的關(guān)鍵階段，是進(jìn)是退，取決于對下一步全面深化改革選取哪個方面作為突破口和著力點。

筆者認(rèn)為，真正牽一發(fā)而動全身的改革突破口，在于建立一個法治政府、法治國家。

要使十八屆三中全會《決定》中最大的亮點——使市場在資源配置中起決定性作用——永不失色，必須徹底落實依法治國，讓政府真正敬畏法律、遵守法律，讓一切黨派、社會組織、企業(yè)和每一個公民，真正敬畏法律、遵守法律。只有徹底落實法治，保障憲法權(quán)威、司法公正、行政公平，才能以制度化的方式實現(xiàn)對公權(quán)力和掌權(quán)者有效的監(jiān)督、制衡和約束，真正把權(quán)力關(guān)在籠子里、并把鑰匙握在監(jiān)督者手中；才能盡快建立合理利益表達(dá)、正常施加壓力和良性社會博弈的機制，促進(jìn)公民意識和社會組織的發(fā)育，促進(jìn)公平與正義的實現(xiàn)；才能真正使政府職能得以轉(zhuǎn)變，從根本上破除權(quán)貴資本主義，使執(zhí)政者與特殊利益集團(tuán)實現(xiàn)切割，確保全面深化改革得以成功。

對于政府，這意味著要切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對經(jīng)濟(jì)的直接控制和不當(dāng)干預(yù)，消除各級政府、各個部門的既得利益；這意味著要真正尊重市場機制，充分發(fā)揮市場的決定性作用；這意味著改革的發(fā)起者和組織者，同時也是改革的對象。

當(dāng)然，這并不代表政府將無所作為?！稕Q定》中在“使市場在資源配置中起決定性作用”之后，還有一句“更好發(fā)揮政府作用”。這就需要在排除政府對市場的過度干擾的同時，還需要“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。

因此，建設(shè)法治政府和法治國家，意味著必須以法治的理念和精神指導(dǎo)改革，用法律的形式界定政府與市場的邊界，并用法律程序、法律規(guī)則矯正政府隨時可能出現(xiàn)的越位、缺位和錯位。

總之，對待處于關(guān)鍵時期的改革，一方面，要高度重視改革過程中的風(fēng)險和不確定因素，警惕和關(guān)注改革停滯甚至回潮的跡象，適當(dāng)調(diào)整各界對于改革的過高預(yù)期。

另一方面，各級政府、各個部門也要借助社會各界期盼改革、支持改革的強大勢能，以“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭，真正推動各項改革方案的落實和執(zhí)行，克服巨大的舊體制慣性與利益集團(tuán)的阻撓，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重塑政府與企業(yè)關(guān)系，以建設(shè)法治政府為切入點和突破口，強化法治理念，打破政府主導(dǎo)，尊重市場機制。

這將是未來中國最終創(chuàng)造改革紅利、釋放發(fā)展活力的關(guān)鍵所在。

作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心咨詢部副部長