建管對接博弈

與采取技術(shù)手段相對容易做到有章可循的水質(zhì)、水量管理相比，南水北調(diào)一期兩線工程建成后的運(yùn)營管理體系設(shè)計(jì)，并不容易。

這一方面是源自中國歷來的水利工程“重建設(shè)、輕管理”傳統(tǒng)；另一方面，也因其涉及近百個(gè)地級及其地級以上行政區(qū)（受水區(qū)）的約2億多人口，以及建設(shè)向管理過渡期間的多重利益主體，體系龐大復(fù)雜。

針對于此，國家層面有關(guān)運(yùn)營管理的設(shè)計(jì)研究開始于2004年。包括國務(wù)院南水北調(diào)辦政研中心，以及山東及江蘇等地，從此開始了不同層級的制度設(shè)計(jì)。

但因牽涉中央及地方眾多實(shí)體部門利益，各式各樣的方案雖被逐一提交各個(gè)相關(guān)部門，但最終方案，至今尚未拍板。

《財(cái)經(jīng)》記者多方采訪獲悉，之所以出現(xiàn)這種局面，以管理體系建設(shè)較為復(fù)雜的中線工程為例，是因?yàn)橹辽偃杂腥齻€(gè)方面的難題待解：一、工程具體層面的運(yùn)營由誰承擔(dān)，與主管單位如何銜接；二、原有建設(shè)體系如何平穩(wěn)過渡；三、工程運(yùn)營主體如何處理與其他相關(guān)利益方的關(guān)系。

而這種格局的麻煩之處在于，工程兩頭（水源區(qū)與受水區(qū)）都屬于行政性水資源管理，水源區(qū)屬于中央政府管理，受水區(qū)屬于地方政府管理，而中間的調(diào)水工程運(yùn)行管理應(yīng)當(dāng)屬于獨(dú)立的企業(yè)或者事業(yè)單位。兩頭都不能管理中間，中間更難涉足兩頭。

在這種情況之下，資源管理、工程運(yùn)行管理、資產(chǎn)管理在何種運(yùn)營管理體制下能夠做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并不容易找到答案。

“因?yàn)樗枪参锲?，管理水平和效率都比較低，各方都相信管理體制總有一天會(huì)出來。而相關(guān)部門每次開會(huì)也都說管理體制很重要，但每次都是原則性的，具體方案一直沒有?！币晃粎⑴c管理體制研究的學(xué)者稱。

管理主體

因涉及解決資金籌措、土地征用、移民安置、工程建設(shè)、水資源配置與調(diào)度、資金還貸等跨部門、跨地區(qū)的行政事務(wù)等一系列問題，在整體規(guī)劃階段，對南水北調(diào)運(yùn)營管理體制的考慮是：

一、國務(wù)院成立南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和決策工程建設(shè)與管理的重大問題；審查批準(zhǔn)工程的建設(shè)計(jì)劃和調(diào)度運(yùn)行規(guī)則，特殊干旱情況下的水量調(diào)度方案；制定水的“準(zhǔn)市場”管理規(guī)則并監(jiān)督實(shí)施；

二、按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建各個(gè)干線有限責(zé)任公司，由出資人代表組成董事會(huì)，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)主體工程的建設(shè)、運(yùn)行管理、還貸、資產(chǎn)保值增值，并依法自主經(jīng)營；

三、沿線各省級行政區(qū)組建地方性供水（股份）公司，負(fù)責(zé)其境內(nèi)與南水北調(diào)主體工程相關(guān)的配套工程建設(shè)、運(yùn)營與管理，以及境內(nèi)南水北調(diào)工程的供水與當(dāng)?shù)厮Y源的合理調(diào)配；

四、干線有限責(zé)任公司和沿線各省級行政區(qū)供水（股份）公司之間為水的買賣關(guān)系，并根據(jù)《中華人民共和國合同法》，簽訂供水合同，實(shí)行年度契約制。

這一設(shè)想實(shí)際涵蓋了南水北調(diào)工程從建到管、從上到下的全部管理體制。但在落實(shí)到具體細(xì)節(jié)時(shí)，打了不少折扣：

首先，出于部門協(xié)調(diào)及地方利益相異等原因，統(tǒng)一的東線和中線干線有限責(zé)任公司并沒有成立，地方的供水有限責(zé)任公司也至今尚未落實(shí)。

如此一來，南水北調(diào)供水契約的甲乙方都存在問題，原來規(guī)劃的管理體制基礎(chǔ)并沒有建立起來，這也是南水北調(diào)工程目前在地方層面缺乏管理運(yùn)營抓手的主要原因。

其次，2003年建設(shè)伊始，原先建管合一的南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，也被國務(wù)院明確拆分為兩部分：

其中的工程建設(shè)職能，由新設(shè)立的國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室（下稱“南水北調(diào)辦”）負(fù)責(zé)，它為正部級單位。

而根據(jù)同年8月國務(wù)院批復(fù)的南水北調(diào)辦“三定”方案，“南水北調(diào)工程的前期工作和工程建成后運(yùn)行的行政管理職能，則由水利部承擔(dān)”（國辦發(fā)[2003]71號）；2008年7月，國務(wù)院在批復(fù)水利部新的“三定”方案中再次明確指出，南水北調(diào)工程……建成后運(yùn)行的管理職責(zé)由水利部承擔(dān)（國辦發(fā)[2008]75號）。水利部作為國務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程水量調(diào)度方案的制定、監(jiān)督和管理等。

而在2014年2月公布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）第四條中，對此的表述為：“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的水量調(diào)度、運(yùn)行管理工作?！?/p>

塵埃未定

《條例》第六條也同時(shí)指出：“國務(wù)院確定的南水北調(diào)工程管理單位具體負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的運(yùn)行和保護(hù)工作?！辈⑽醋罱K確定具體負(fù)責(zé)工程運(yùn)行的管理單位。

所以，《條例》公布后，對南水北調(diào)工程未來的運(yùn)營管理，水利部和南水北調(diào)辦意見仍不一致，并延續(xù)至今。

前者認(rèn)為，南水北調(diào)工程的運(yùn)行管理由該部負(fù)責(zé)，后者只負(fù)責(zé)建設(shè)，不應(yīng)參與運(yùn)營管理。

“它（南水北調(diào)辦）現(xiàn)在的主要工作是抓緊規(guī)劃和推進(jìn)東線二期工程的上馬，以及準(zhǔn)備西線工程的建設(shè)。”一位相關(guān)知情人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，但“它也在謀求未來把運(yùn)行也管起來，變成長期機(jī)構(gòu)”。

2013年時(shí)，針對是否準(zhǔn)備參與后期管理這一問題，南水北調(diào)辦主任鄂竟平曾公開透露，眼前南水北調(diào)工程建設(shè)還沒有走到這一步，甚至還沒有研討?！澳壳澳纤闭{(diào)工程建設(shè)方面的事情太多了，任務(wù)繁重，我們這幾年都全神貫注搞建設(shè)，不能分散精力?！?/p>

與此同時(shí)，南水北調(diào)辦也在進(jìn)行包括舉辦座談會(huì)在內(nèi)的一系列相關(guān)準(zhǔn)備。

“南水北調(diào)東線工程建設(shè)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段，加快運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)組建既是貫徹六次建委會(huì)精神的具體要求，也是工程運(yùn)行管理的實(shí)際需要?！眹鴦?wù)院南水北調(diào)辦副主任張野表示。

“以東線工程為例，我們已按照國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)第六次會(huì)議分工要求制定了東線運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)組建方案，并且抽調(diào)了40人左右的專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行試運(yùn)行管理，待國務(wù)院批準(zhǔn)后就正式組建管理機(jī)構(gòu)?！倍蹙蛊奖硎尽?/p>

據(jù)其透露，東線運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)組建方案，跟三峽總公司類似。而如果模式近期能夠運(yùn)轉(zhuǎn)順利的話，下一步中線西線工程也不會(huì)采用其他管理模式。

有相關(guān)人士認(rèn)為，因?yàn)閲鴦?wù)院三峽辦的前身和南水北調(diào)辦如出一轍，有可能出現(xiàn)的一種情況是：在南水北調(diào)工程全部完工后，走三峽辦的路子，也就是重新組建南水北調(diào)辦，負(fù)責(zé)南水北調(diào)后續(xù)工作規(guī)劃的組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。

運(yùn)營基礎(chǔ)

按照《南水北調(diào)總體規(guī)劃》中指出的“政企分開、政事分開”原則，不管具體的行政主管單位是誰，都將面對作為企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營主體。

按照這一規(guī)劃的最初設(shè)想，在中線建設(shè)及運(yùn)營階段，本應(yīng)皆由中線干線有限公司一家出面負(fù)責(zé)。

但在實(shí)際的操作過程中，這一模式卻變成主體及水源工程由兩家公司負(fù)責(zé)，配套工程由其所在地方根據(jù)需要設(shè)置管理機(jī)構(gòu)自行管理。

按照國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)〈南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人組建方案〉的通知》（下稱《通知》），中線建設(shè)和運(yùn)營被拆分為中線干線和水源工程，并將組建兩個(gè)項(xiàng)目法人，具體履行南水北調(diào)中線主體工程建設(shè)期間的項(xiàng)目法人職責(zé)。

負(fù)責(zé)干線的名為南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（下稱“中線建管局”），于2004年7月13日正式成立。它在國務(wù)院南水北調(diào)辦的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管下，進(jìn)行南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)及運(yùn)行管理和各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)。

在工程進(jìn)入運(yùn)行管理階段后，中線建管局的主要職責(zé)則變成負(fù)責(zé)中線干線工程的運(yùn)營、還貸、資產(chǎn)保值增值等。

同年8月，負(fù)責(zé)水源工程建設(shè)的項(xiàng)目法人，南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司（下稱“水源公司”）也宣告成立。它以漢江水利水電集團(tuán)有限責(zé)任公司（下稱“漢江集團(tuán)”）為基礎(chǔ)組建，由水利部長江水利委員會(huì)直接管理，下設(shè)綜合、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、工程、環(huán)境與移民五個(gè)部門及陶岔分公司，主要負(fù)責(zé)丹江口大壩的加高和水庫移民等工程建設(shè)、管理工作。

該公司成立時(shí)的董事長徐尚閣表示，水源公司目前主要履行水源工程建設(shè)期間的項(xiàng)目法人職責(zé)，將來要與漢江集團(tuán)按照主輔分離、資產(chǎn)重組、供水與發(fā)電結(jié)合的原則進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)行管理相結(jié)合，落實(shí)項(xiàng)目法人籌資、建設(shè)、運(yùn)行、還貸、資產(chǎn)保值增值等責(zé)任。

這也意味著，兩家公司都將在南水北調(diào)工程建設(shè)完工之后，開始負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目運(yùn)行管理。

針對這種“分而治之”的建設(shè)管理模式，中國水利水電科學(xué)研究院水資源所在一項(xiàng)研究中指出，“在工程建設(shè)期間問題不大，實(shí)際運(yùn)行調(diào)度過程中會(huì)有很多矛盾需要協(xié)調(diào)?！?/p>

事實(shí)上，在《通知》中，也曾提出過“先組建南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司和南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局。在工程進(jìn)入運(yùn)營階段，可組建南水北調(diào)中線工程有限公司”的政策要求。

而在上述研究中，則具體規(guī)劃了要這種打破中線局和水源公司分管、統(tǒng)一體制的模式。

其中的關(guān)鍵性問題在于：在已經(jīng)分為兩家的情況下，且尚無有關(guān)南水北調(diào)中線一期工程管理體制的相關(guān)法律規(guī)定。在進(jìn)入管理階段后，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)該怎么協(xié)調(diào)？

目前水利部發(fā)展研究中心相關(guān)研究人員曾提出一份方案，具體可分為兩部分：

其中之一被命名為“整體方案”，其具體做法為：從實(shí)現(xiàn)跨流域調(diào)水資源優(yōu)化配置、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，以中線建管局、漢江集團(tuán)和中線水源公司為基礎(chǔ)，主輔分離，資產(chǎn)重組，設(shè)立南水北調(diào)中線有限責(zé)任公司（下稱“中線公司”）。

分設(shè)方案的格局與目前的現(xiàn)狀類似，其主要目的是進(jìn)行資產(chǎn)重組，共分為兩部分：首先，以漢江集團(tuán)和中線水源公司為基礎(chǔ)，主輔分離，資產(chǎn)重組，新建南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司（下稱“水源公司”）。

其次，以中線建管局為基礎(chǔ)，中央與各地方出資人代表一起，組建南水北調(diào)中線干線有限責(zé)任公司（下稱“干線公司”）。

再爭陶岔

不管選擇哪個(gè)方案，為了讓中線得到有序管理及運(yùn)營，都將面臨一個(gè)核心問題：陶岔渠首的管理權(quán)。這個(gè)問題，至今懸而未決。

陶岔原本是“引丹江口水庫”的農(nóng)業(yè)灌溉水利設(shè)施，管理權(quán)在地方，管理機(jī)構(gòu)是河南省鄧州市政府的職能部門南陽引丹灌區(qū)管理局（鄧州市為縣級市，由南陽市代管）。

如今的陶岔是南水北調(diào)中線工程的渠首工程，也是丹江口水庫的副壩工程。合理的陶岔渠首管理體制，則將有利于丹江口水利樞紐和南水北調(diào)工程的良性運(yùn)行。而 “管不住陶岔，就管不住丹江口水庫的水”。

具體到南水北調(diào)工程來說，其重要性在于，誰負(fù)責(zé)陶岔工程的建設(shè)和管理，誰就控制了南水北調(diào)中線的最大賣水權(quán)。

在陶岔變身南水北調(diào)中線工程渠首之時(shí)，已經(jīng)出現(xiàn)過一次有關(guān)其管理權(quán)的爭奪戰(zhàn)：按照原計(jì)劃，負(fù)責(zé)其建設(shè)的，應(yīng)該是中線水源公司。

但后來具體負(fù)責(zé)建設(shè)的單位，卻是和中線水源沒有任何關(guān)系的水利部淮河水利委員會(huì)。

這是包括地方政府、漢江集團(tuán)、中線水源公司、中線建管局多方博弈爭奪渠首管理權(quán)的結(jié)果。

業(yè)內(nèi)人士之所以能夠接受這一結(jié)果，是因?yàn)椋褐付ɑ春铀瘑T會(huì)來建設(shè)，工程建成驗(yàn)收完后，淮河水利委員會(huì)與渠首管理沒有任何瓜葛。

而假如讓中線水源公司建設(shè)，則建成后，它自然會(huì)成為管理者，這是其他爭奪者不愿接受的事實(shí)。

目前陶岔渠首仍由淮河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)管理，還沒有明確其歸屬。而“誰來管理”，已再次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

作為競爭者之一的漢江集團(tuán)曾多次公開表示，應(yīng)對丹江口水庫和渠首進(jìn)行統(tǒng)籌統(tǒng)一管理。這樣國家的調(diào)度令才能被嚴(yán)格執(zhí)行，否則地方政府為了各自的利益，關(guān)鍵時(shí)候根本不理會(huì)。

據(jù)知悉情況的權(quán)威人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前中線建管局也已經(jīng)加入了爭奪。

“它覺得假如水源不在自己手里的話，整個(gè)輸水的主動(dòng)權(quán)就沒了?！边@位人士稱。

曾經(jīng)喪失陶岔建設(shè)權(quán)的中線水源公司，目前也在積極爭取當(dāng)中。

“水利部希望讓中線水源公司來管理陶岔，因?yàn)樗x是一家公司，實(shí)際可以作為長江委的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，而長江委又是水利部的派出機(jī)構(gòu)。所以，如果管理權(quán)歸它的話，等于是在地方上幫著水利部管住了調(diào)度的水龍頭?！边@位人士稱，“但部門協(xié)調(diào)往往就是這樣，只要有一家不同意，國務(wù)院一般都不會(huì)隨便拍板?！?/p>