非洲：埃博拉之外的“軟肋”

始自今年3月的埃博拉西非大流行，迄今不僅沒有緩解跡象，反倒出現(xiàn)了加速擴張的勢頭：世衛(wèi)組織8月28日公布了最新疫情數(shù)據(jù)，1552人死亡，3069例確診，而僅僅8天前，這兩個數(shù)字還分別為1427人和2615例。

埃博拉是典型的傳播性疾病，且只有直接傳播一條已知途經(jīng)，在已知疫情大爆發(fā)，且各國間已采取協(xié)調防范措施的情況下，仍出現(xiàn)疫情傳播加速、傳播范圍擴大的現(xiàn)象，不禁令人擔心，非洲（確切說，是“狹義非洲”，即撒哈拉以南非洲）國家治理的有效性，究竟能否令人放心。

糟糕的疫情應對

如今人們業(yè)已知道，本輪埃博拉西非大流行，是早在3月就開始了的，但最初利比里亞、幾內(nèi)亞和塞拉利昂三國的地方行政當局，都曾不同程度地采取隱瞞、掩蓋等方式“淡化處理”，唯恐疫情消息傳出，影響自身或地方利益。這導致自3月至7月，長達近半年時間里，外界對西非埃博拉疫情的嚴重程度，始終缺乏清醒認識。

盡管世衛(wèi)組織和“無國界醫(yī)生”等反復呼吁“關注西非埃博拉疫情”，但直到7月中旬左右，才因“埃博拉病毒傳播到非洲以外”這一后來證明并不那么確切的傳聞，讓外界感受到切身威脅，而獲得較多關注。寶貴的疫情控制時機就這樣錯過，對此，國際社會固然應負疏忽疫情、輕視非洲之責，但更多責任無疑要歸咎于當事國自身—作為有切膚之痛的當事者，出現(xiàn)這樣的應對拖沓，無疑是很不應該的。

當疫情已受到國際社會廣泛關注，并出現(xiàn)加速蔓延趨勢后，當事國的應對又如何？

利比里亞是迄今確診有疫情各國中，死亡人數(shù)最多的，也是國家治理受詬病最嚴重的。該國盡管疫情最重，卻直到8月6日才宣布進入為期90天的緊急狀態(tài)，并啟動國家緊急情況應對中心。當時政府發(fā)言人巴爾庫·塔布曼表示，軍隊已嚴控首都蒙羅維亞的出入口，檢查出入者體溫狀況，“絕對有信心”避免疫情在更大范圍內(nèi)擴散。但8月16日，首都蒙羅維亞就發(fā)生了當?shù)厥就吖舾綦x區(qū)，導致至少17名埃博拉確診患者逃跑藏匿的嚴重后果。

按照利比里亞方面發(fā)布的消息，該隔離區(qū)一共隔離了29名確診患者，其中9人已經(jīng)病故，4人在混亂中被親人強行帶走，攻擊者和患者家屬洗劫了隔離區(qū)，帶走了包括病人被褥在內(nèi)的許多物品，而這些物品和走失患者一樣，很可能成為新的傳染源。一片混亂下當局封鎖了首都兩個街區(qū)，一直折騰到20日才宣布“問題解決”，至于是否真的解決？誰也說不好。

塞拉利昂是當事國中采取行動“動靜”最大的，他們不僅在8月初就宣布邊控措施，還部署多達1500名軍警，在國內(nèi)展開包括封閉運動休閑場所，減少商品運輸頻率，宣布疫情最嚴重的凱拉洪、東凱內(nèi)馬地區(qū)為隔離區(qū)等非常措施，甚至，他們還給這次行動起了個代號（“章魚行動”）。但喀麥隆媒體批評稱，塞拉利昂邊控的加強和內(nèi)控的強化，“對疫情控制的作用不大，卻讓本就司空見慣的敲詐勒索變本加厲”。

幾內(nèi)亞的情況也好不了多少：該國直到8月9日才宣布邊控，關閉了利比里亞、塞拉利昂邊界，但幾小時后又宣布暫時取消。

尼日利亞是非洲人口最多的國家，經(jīng)濟首都拉各斯擁有密集的國際航線，因此人們最擔心埃博拉疫情在這里傳播蔓延。該國也很早就宣布對疫情“嚴防死守”，甚至以“預防措施不到位”為由，停止岡比亞國民航空公司在本國境內(nèi)的航班。但有批評者指出，這些措施有些是虛應故事，還有一些則不免帶有權力尋租之嫌。

疫情發(fā)生伊始，各疫區(qū)國家便不約而同出現(xiàn)了瞞報、反報現(xiàn)象。如在利比里亞，一些地方官員及其代言人不斷暗示“埃博拉疫情根本不存在”、“是外國打擊本國的陰謀”。

新近發(fā)生疫情的塞內(nèi)加爾，這個公認治理能力較強的西非國家，8月中旬發(fā)現(xiàn)一例埃博拉確診患者，8月21日即實行邊控，卻直到29日才對外公布。更讓人啼笑皆非的是，該國是西非國家中最早因埃博拉疫情而實行邊控的（4月底），但也是最早解除的（5月）。

或許結果才是最有說服力的：世衛(wèi)組織發(fā)言人表示，所有案例中，40%以上為近3周發(fā)現(xiàn)，死亡的1552人中利比里亞694人，幾內(nèi)亞430人，塞拉利昂422人，尼日利亞6人。值得一提的是，尼日利亞第六例死亡患者，是在對拉各斯“嚴防死守”后，從拉各斯傳播到東南部相距400公里的哈庫特港的感染者，而塞內(nèi)加爾那例受感染者，同樣是“嚴防死守”后從尼日利亞因接觸而染病的（幾內(nèi)亞學生）。即便不能借此表明，所有防控措施都是隔靴搔癢，卻至少可證實這些當事國的國家治理能力，存在太多漏洞和瑕疵。

國家治理的漏洞所在

這些非洲國家在國家治理方面存在的漏洞，包括軟件和硬件兩方面。

硬件方面的主要問題，是經(jīng)費不足，設備和技術條件差。

據(jù)聯(lián)合國2012年《千年發(fā)展目標報告》，全球未被改良飲用水源人口共計7.83億，其中40%以上居住在撒哈拉以南非洲。這一地區(qū)農(nóng)村最窮的40%家庭中，改良水源普及率不足50%，自來水普及率近乎為零。而廁所問題比水源更嚴重—撒哈拉以南大多數(shù)國家“戶內(nèi)廁所”普及率只有五六成，農(nóng)村更只有四成左右，且這些所謂的“廁所”大多缺乏最基本的衛(wèi)生設施，高溫、雨水和多戶使用，無不會成為包括埃博拉在內(nèi)各種疫病的“助推器”。

邊控、檢疫等措施，需要足夠的人力和技術裝備，而這在許多非洲國家的邊境間是很難湊齊的。上述幾國間的陸地邊界，所謂“口岸”多不過是幾片連澆筑地面都沒有的停車場，幾根隔離欄和幾間屋子，且口岸與口岸間，還存在近乎不設防的大段“自由邊界”。由于歷史原因，非洲許多民族跨界居住，他們對“國境”概念模糊，卻有強烈的部族意識。在這樣的條件下實施 “封閉”，很難收效。

軟件上的問題則更多。

如前所述，許多非洲國家存在嚴重的貪腐、本位主義、官僚主義和權力尋租現(xiàn)象，因此疫情發(fā)生伊始，各疫區(qū)國家便不約而同出現(xiàn)了瞞報、反報現(xiàn)象。如在利比里亞，一些地方官員及其代言人不斷暗示“埃博拉疫情根本不存在”、“是外國打擊本國的陰謀”。

更要命的是，由于衛(wèi)生知識的不普及，加上社會、公眾對政府的不信任（這同樣是基于對以往政府糟糕治國記錄的感性認識），許多公眾對政府始則宣稱“沒有疫情”，繼而因疫情大動干戈無法理解，本能地用自己所能理解的邏輯去解讀和反應。如利比里亞“8·16”事件的起因，就是隔離區(qū)被設在一個人口稠密的市郊貧民窟，引發(fā)積怨已久的當?shù)刎毭癫粷M。在“疫情是政府編造”、“目的是借檢疫搞拆遷”的流言驅動下，數(shù)以百計的當?shù)厝伺e著總統(tǒng)瑟利夫（Ellen Johnson Sirleaf）“信用破產(chǎn)”的標語，演了一出讓人笑不出來的滑稽戲。

這一因糟糕國家治理而導致的荒誕劇還遠沒有落幕。

據(jù)阿爾及利亞媒體報道，最初掉以輕心的相關國家，近日出于恐慌，又紛紛推出令人啼笑皆非的嚴刑峻法。如在尚未發(fā)現(xiàn)疫情的科特迪瓦，如果在靠近利比里亞邊界的地方有人殺死并煮食了一只老鼠，他將被判刑一個月，理由是老鼠會傳播疫情—然而這種說法至今并未得到確鑿核實。

任何嚴刑峻法都需要人去執(zhí)行，而這方面問題恐怕更大：前面提到的利比里亞總統(tǒng)瑟利夫，日前憤怒地解雇了多名部長和強力部門高官，理由是他們“懼怕疫情”、“作為不力”，然而這些高官固然懼怕疫情，卻絲毫不懼怕總統(tǒng)的炒魷魚—他們早就逃到國外去了。

比疫情更嚴重的

正如一些當?shù)孛襟w所慶幸的，不幸中萬幸的是，此次疫情并未發(fā)生在“狹義非洲”國家治理問題最嚴重的地區(qū)。

核心疫區(qū)的三國中，塞拉利昂和利比里亞的內(nèi)戰(zhàn)已偃旗息鼓多年，幾內(nèi)亞則長期和平，三國和周邊國家的邊界也大體平靜；尼日利亞雖是個貪腐成風、國內(nèi)教派和部族矛盾叢生的國家，卻也是“黑非洲”政治、軍事、經(jīng)濟實力較強的國家；至于塞內(nèi)加爾，如前所述，僅就非洲范圍而言，其政治治理能力已是公認較強的。

倘此次疫情并非發(fā)生在邊界和國內(nèi)相對平靜的當下，而是發(fā)生在利比里亞軍閥混戰(zhàn)、塞拉利昂“血鉆”成災的若干年前，所造成的后果，恐怕更不堪設想，甚至，區(qū)外、洲外的國家和人們禍到臨頭都未必能察覺。

倘此次疫情發(fā)生在以往曾發(fā)生過的一些熱點、敏感地區(qū)，如武裝割據(jù)普遍存在、民族矛盾錯綜復雜的“大湖區(qū)”和非洲裂谷帶，或教派沖突激烈、恐怖組織和伊斯蘭原教旨極端勢力猖獗的薩赫勒地區(qū)；倘此次疫情的重災區(qū)不是“核心疫區(qū)三國”，而是人多事雜、被“博科圣地”極端組織騷擾到雞犬不寧的尼日利亞；倘此次疫情并非發(fā)生在邊界和國內(nèi)相對平靜的當下，而是發(fā)生在利比里亞軍閥混戰(zhàn)、塞拉利昂“血鉆”成災的若干年前，所造成的后果，恐怕更不堪設想，甚至，區(qū)外、洲外的國家和人們禍到臨頭都未必能察覺。

雖然經(jīng)過10年高速增長期，但非洲積貧積弱，起點太低，文化、衛(wèi)生、經(jīng)濟方面的不發(fā)達，導致自然災害和疫情損失擴大，政府應對乏力；交通和基礎設施的欠債，令強力部門快速反應能力欠奉；普遍存在的民族、部落、宗教、教派矛盾和沖突，貪腐、權力尋租和地方割據(jù)，則讓本就有限的政府治理能力、措施進一步“打折”。

國際社會并非不關注非洲。隨著美非首腦峰會的舉辦，幾乎所有當今世界大國，都已和非洲各國舉行了各種形式的峰會，非洲也是接受國際援助最多的大洲。但目前幾乎所有外來援助都遇見一個難以回避的兩難死結：非洲受援國糟糕的國家治理能力，正嚴重影響和妨礙援助效果，和援助國積極性；而援助的減少和援助效果的欠佳，又反過來影響受援國國家治理能力的提高。

從目前看，洲外援助無非“只援助，不干預內(nèi)政”和“要援助就得接受條件”兩種模式，但兩種模式都存在各自問題：“不干預”則援助資金、物資中相當一部分，將不可避免地被糟糕的國家治理體系所損耗；“預設條件”則會大大減緩援助的“落地”速度，從而令相關國家的“硬件”提高更為緩慢，并影響其國家治理能力的提高。

更棘手的是，即便干預，又怎么干預？

一如當?shù)孛襟w和分析家所言，非洲各國并不缺乏看上去很像樣的法律制度（都是從宗主國照搬的）、司法體系和選舉制度，此次疫情所覆蓋的幾個國家都早已完成了民主化，有些甚至已實行多年，但在部族概念仍高于國家概念、“一人一票”或“法律意識”被宗族、部族、教派等形形色色更古老、傳統(tǒng)和頑固的東西所異化的背景下，它們即便不是要人性命的砒霜，卻也不是 （至少暫時不是）藥到病除的仙方。

疫情還在延續(xù)。僅就埃博拉本身而言，從歷史經(jīng)驗看，其傳播、蔓延有明顯的周期性、衰減性，加上國際社會已普遍重視，此次疫情被控制甚至撲滅，應只是個時間問題。

但作為此次疫情大爆發(fā)的關鍵“助推器”，非洲普遍低下的國家治理，卻是個更棘手、更難找到應對之策的麻煩。從某種意義上講，這才是遠比埃博拉更可怕、更易蔓延和更難根治的“軟肋”。