慈善

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問責(zé)灰色領(lǐng)域組織

美國東北大學(xué) Rae Andr

“問責(zé)難：政府-非政府混合組織”

《非營利季刊》2014年春季卷

傳統(tǒng)研究里把市場、政府和社會組織分成三個不同的部分，但越來越多的事實表明上述區(qū)分是很不恰當(dāng)?shù)摹３酥袊硕炷茉數(shù)膰衅髽I(yè)中混合產(chǎn)權(quán)部分的討論外，越來越多的政府與非政府的混合組織或網(wǎng)絡(luò)組織的出現(xiàn)，也對傳統(tǒng)“三分法”提出了挑戰(zhàn)。與國企產(chǎn)權(quán)討論主要聚焦“效率”問題不同，政府與非政府混合組織討論主要聚焦“問責(zé)”問題。

這類混合組織包括準自治的非政府組織以及由政府發(fā)起的企業(yè)。此類混合組織的目的在于提供公共品，滿足特定群體的需求。例如，美國的聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（房利美）、聯(lián)邦住宅貸款抵押公司（房地美）以及加州公務(wù)員退休基金；英國的由國民保健服務(wù)建立的戰(zhàn)略性衛(wèi)生行政部門；以及澳大利亞的廣播委員會。作者將這些混合組織統(tǒng)稱為“灰色領(lǐng)域組織”。

政府設(shè)立灰色領(lǐng)域組織有幾個理由。首先，灰色領(lǐng)域組織將爭議性問題從政黨政治中剝離，從而降低了立法者的工作量。與此同時，灰色領(lǐng)域組織又不用完全遵循政府官僚制的相關(guān)束縛，從而能采用較為靈活的方式，提高效率。最后，灰色領(lǐng)域組織的運營通常是在預(yù)算外，從而為其事務(wù)和開支避免公眾監(jiān)督找到了借口。

灰色領(lǐng)域組織也同樣滿足了私營部門的需要。一些州項目本身具有高風(fēng)險，設(shè)立那些減少責(zé)任的組織能夠吸引私人投資者。此外，銀行、債券持有人和貸款人想要最大保障（例如政府擔(dān)保）以換取他們的投資，而政府支持的貸款也更便宜。

這就出現(xiàn)了問責(zé)難題。灰色領(lǐng)域組織掌握權(quán)力，但卻不需要以傳統(tǒng)的方式向利益相關(guān)者負責(zé)。比如說政府在民主國家往往需要通過選舉，因此向選民負責(zé)；私營企業(yè)直接面對市場競爭，需要向消費者負責(zé)。但這些灰色領(lǐng)域組織既不直接面對選票也不面臨足夠激烈的市場競爭，又該如何對它們進行問責(zé)呢？

從根本上說，問責(zé)制是依照某一標(biāo)準對組織的行為或結(jié)果進行判斷，然后依此判斷而行事的過程。衡量灰色領(lǐng)域組織是否負責(zé)的標(biāo)準是看它們推進其使命以服務(wù)公共利益的程度。一家偏離其使命的灰色領(lǐng)域組織在此被稱為“反應(yīng)遲鈍”，或相當(dāng)于“腐敗”；而一家完成其使命的灰色領(lǐng)域組織是“積極回應(yīng)”，或可以說“負責(zé)”。

負責(zé)是多方面的，包括向上對政府和公眾負責(zé)，向下對服務(wù)對象負責(zé)，橫向?qū)ν泻推渌麉⒖冀M織負責(zé)。有許多方法來維持一個組織的責(zé)任，包括監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立、獨立和問責(zé)的司法程序、獨立和健康的公民社會，以及腐敗行為的定罪和起訴。

雖然政府是問責(zé)灰色領(lǐng)域組織的主要相關(guān)方，但其他組織和利益團體也有一些權(quán)力這樣做。例如，服務(wù)對象和其他利益相關(guān)者可以對灰色領(lǐng)域組織問責(zé)，無論是為了自己的特殊利益或公眾利益。他們可以將事業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展競爭或抗衡的組織，通過媒體曝光，或者游說其選出的代表。

公眾普遍關(guān)心灰色領(lǐng)域組織是否偏離“服務(wù)公眾的目標(biāo)”，但整個灰色組織領(lǐng)域?qū)姌?biāo)準的反應(yīng)不足。而政府又往往依賴于這些“與公眾以及民選代表絕緣的、威脅到民主政治制度正當(dāng)合法性”的灰色領(lǐng)域組織。是以就問責(zé)而言，一個重要的問題是一家灰色領(lǐng)域組織被允許從履行公共利益的標(biāo)準中偏離多遠？

從組織設(shè)計的角度看，需要決定的是何種問責(zé)制更加有效：一種集中式系統(tǒng)有許多規(guī)則、條例和命令性的領(lǐng)導(dǎo)，還是一種分散式系統(tǒng)或是兩者的結(jié)合。

在實踐中，設(shè)立灰色領(lǐng)域組織的政府主要著眼于起草法律參數(shù)和設(shè)計外部監(jiān)管過程，他們可能會認為任何影響組織設(shè)計的企圖會破壞管理特權(quán)和積極性。與之形成鮮明對比，公眾希望看到它們的內(nèi)部——看看管理人員的報酬、運營組織的管理人員以及制度是否公平。公眾不僅在乎結(jié)果，他們也在乎過程。

但一些系統(tǒng)性因素使得監(jiān)督灰色領(lǐng)域組織十分困難。首先，灰色領(lǐng)域組織的設(shè)計沒有統(tǒng)一標(biāo)準，因此立法機構(gòu)公布了一個難以歸類的組織領(lǐng)域。第二，灰色領(lǐng)域組織數(shù)量的增長強化了這種復(fù)雜性。同時有一些灰色領(lǐng)域組織在不斷變化，有些徹底變成了私營企業(yè)。

灰色領(lǐng)域組織自身的成長和發(fā)展是不是一種進步還有待觀察。有人可能會說，越是復(fù)雜、多樣、變化的灰色領(lǐng)域組織，通過官僚機構(gòu)進行控制就越為困難，腐敗程度就越高。這就意味著，同質(zhì)的灰色領(lǐng)域組織設(shè)計可能減少腐敗。但從另一方面來看，有人可能會爭辯說，正是灰色領(lǐng)域組織的多樣化滿足了公民的各種特殊需求。

正因為灰色領(lǐng)域組織的復(fù)雜多變，才需要更多關(guān)注，進行更好的組織設(shè)計，以便更好地進行問責(zé)。