土地制度市場(chǎng)化改革之途

去年11月黨的十八屆三中全會(huì)《決定》宣布了全面深化改革的總目標(biāo)，指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。

《決定》的公布著實(shí)令熱切期望土地制度改革的人們興奮了一陣，然而經(jīng)過幾番“解讀”，土改的熱忱又沉寂了，說明在土地制度改革的細(xì)節(jié)上落實(shí)《決定》尚有許多障礙。

落實(shí)土地制度改革障礙

中國的土地制度改革目前還存在著很多觀念、體制、機(jī)制上的障礙，阻礙了進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革向《決定》的方向邁進(jìn)。

中國大陸的土地市場(chǎng)是用益物權(quán)的交易市場(chǎng)。農(nóng)民沒有法定的建設(shè)用地使用權(quán)和可處分的宅基地使用權(quán)，拿什么來入市，又怎樣能建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)呢？

《決定》說：要“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。然而三中全會(huì)后，國土部、住建部立即啟動(dòng)了封殺“小產(chǎn)權(quán)房”的行動(dòng)，等于宣告：即便是集體經(jīng)營性建設(shè)用地也不準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。只允許不到集體建設(shè)用地10%的合法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，還不能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，又怎么能建成開放、競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)（包括房地產(chǎn)市場(chǎng)）的壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用呢？

除了上述兩種障礙之外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還有前提條件：“符合規(guī)劃和用途管制前提下”才允許入市，而不談規(guī)劃和用途管制制度的改革。

由規(guī)劃決定土地利用的資源配置制度已經(jīng)存在、運(yùn)行了十多年。1998年版《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度就是這樣的制度。為了特殊保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地，法律規(guī)定：取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，禁止集體土地入市，由政府壟斷建設(shè)用地的供應(yīng)；擴(kuò)大征地范圍，以原用途價(jià)格征收集體土地，作為建設(shè)用地增量的唯一途徑；然后編制規(guī)劃、計(jì)劃，確定耕地保護(hù)和建設(shè)用地的指令性指標(biāo)，下達(dá)基層，按規(guī)劃指標(biāo)確定每塊土地的用途。

這套土地用途管制制度行之十有余年，固然為工業(yè)化提供了約200萬公頃廉價(jià)土地和約8萬億元土地出讓金收益，支撐了高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和GDP的高速增長，但其弊端也日益彰顯。

取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺農(nóng)村業(yè)已普遍萌生的土地市場(chǎng)和所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，造成集體與國有二元土地產(chǎn)權(quán)制度的不平等；取消農(nóng)村宅基地使用權(quán)的收益、處分權(quán)能，禁止宅基地使用權(quán)流動(dòng)，致使大量宅基地閑置，形成“空心村”；集體土地沒有建設(shè)用地使用權(quán)，按原用途價(jià)格征地，拿走了全部集體土地增值收益；土地補(bǔ)償?shù)?，安置不到位，造成?shù)千萬“三無”農(nóng)民等問題?？梢姡?dāng)今土地上出現(xiàn)的種種問題，其源皆出于這套名為用途管制、實(shí)為計(jì)劃配置的制度。

建設(shè)土地市場(chǎng)的建議

要使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，首先要轉(zhuǎn)變政府職能：政府不要再充當(dāng)土地資源基本配置者的角色，要讓位給市場(chǎng)。政府不要壟斷土地供應(yīng)，不要用指令性計(jì)劃指標(biāo)來配置土地、決定土地用途，公共用地以外的各類用地應(yīng)由市場(chǎng)來配置。政府不要直接經(jīng)營土地，要取消政府的圈地權(quán)、定價(jià)權(quán)，土地價(jià)格由市場(chǎng)來決定。

國有土地的經(jīng)營交給國資委或與政府脫鉤的土地儲(chǔ)備中心、土地銀行去辦，政府也不要直接經(jīng)營。集約用地是企業(yè)經(jīng)營中的要素組合問題，政府不要規(guī)定投資強(qiáng)度、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、用地標(biāo)準(zhǔn)等直接干預(yù)，應(yīng)由企業(yè)自主決策。

建設(shè)開放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)是土地制度改革的首要任務(wù)，但要做好以下五項(xiàng)工作：

完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，做好確權(quán)登記工作。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與國有土地平等的設(shè)定和處分，建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)的收益、處分權(quán)能。

整頓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，明確集體土地入市的市場(chǎng)主體。

撤除一切不合理、不必要的集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，建設(shè)開放、競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)。

唯一的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻是：無論國有或集體所有土地的用益物權(quán)入市，都不能損害社會(huì)公共利益和他人利益，以消除土地利用的負(fù)外部性，并發(fā)揮土地的社會(huì)效益、生態(tài)效益。這要在土地分區(qū)管制制度中作出具體規(guī)定。

制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，取代現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》。

制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，規(guī)定建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)作為交易平臺(tái)，制定市場(chǎng)交易規(guī)則，并大力發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)、交易代理、法律救濟(jì)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，使國有土地和集體土地的各種用益物權(quán)有序入市、平等交易。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上，集體土地所有權(quán)人、用益物權(quán)人投入建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)，取得這兩權(quán)的地租或?qū)r(jià)，包括地租的增值，完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分配規(guī)則。各級(jí)政府沒有任何正當(dāng)理由在交易環(huán)節(jié)截留集體土地產(chǎn)權(quán)人的地租收益。

如果集體土地所有人、用益物權(quán)人獲得的土地增值收益過多，可以在二次分配中通過征收與國有土地同樣的稅收加以調(diào)節(jié)。政府為公共利益修建的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施所需資金應(yīng)在以稅收為基礎(chǔ)的公共財(cái)政中支出或用公私合作（PPP）方式籌措，不應(yīng)由賣地農(nóng)民單方面負(fù)擔(dān)。

改革財(cái)稅制度，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地出讓金的依賴。

土地制度改革必須同步或超前一步進(jìn)行財(cái)稅制度改革，即實(shí)行《決定》提出的各項(xiàng)財(cái)稅體制改革措施：一是制定《預(yù)算法》，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，以約束政府的投資沖動(dòng)；二是完善分稅制，理順中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的地稅體系；三是構(gòu)建地方債務(wù)管理制度，規(guī)范舉債融資機(jī)制。實(shí)施這三項(xiàng)改革，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地出讓金的依賴，才能推行各項(xiàng)土地制度改革，建成開放競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)。

構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)配置的

土地用途管制制度

建立開放競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的界線，把土地用途管制限定在糾正市場(chǎng)缺陷、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的范圍，而不是用途管制取代市場(chǎng)配置，管制到市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的地步。

為此，需要對(duì)現(xiàn)行實(shí)為計(jì)劃配置的土地用途管制制度進(jìn)行以下五個(gè)方面的改革：

1）改指標(biāo)控制式規(guī)劃為公眾參與式規(guī)劃。

規(guī)劃與計(jì)劃是一種重要調(diào)控手段，在市場(chǎng)配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地資源的基本配置者，而是土地市場(chǎng)配置的指導(dǎo)者、調(diào)節(jié)者。規(guī)劃編制方法要改變：它不再是中央決策、地方執(zhí)行，而是由中央提出指導(dǎo)原則，由地方公眾參與、共同決策，在規(guī)劃編制階段就把規(guī)劃相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)好，使規(guī)劃得到社會(huì)認(rèn)可。

2）在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)正確實(shí)施土地利用分區(qū)管制。

現(xiàn)行《土地管理法》已有按中央下達(dá)的用地指標(biāo)劃分土地利用區(qū)、嚴(yán)格按照分區(qū)確定的用途使用土地的規(guī)定。在中央計(jì)劃配置的分區(qū)管制制度下，根本沒有市場(chǎng)配置的空間。所以要改市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的分區(qū)制，即根據(jù)規(guī)劃，將行政轄區(qū)內(nèi)的土地劃分成若干土地使用類型區(qū)，規(guī)定每個(gè)類型區(qū)內(nèi)禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一張土地用途和利用方式的負(fù)面清單，而不規(guī)定每塊土地的具體用途。

這種分區(qū)規(guī)劃也要由社區(qū)公眾參與來制訂，以取得社會(huì)認(rèn)可，而不是由政府單方面制訂。

3）建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的涉地財(cái)稅制度。

要在土地交易環(huán)節(jié)，按正稅清費(fèi)原則，清理稅費(fèi)重復(fù)征收現(xiàn)象，以降低地價(jià)房價(jià)；保留耕地占用稅、土地閑置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等行為稅，用以調(diào)節(jié)土地利用行為，保護(hù)耕地和保證城市市政建設(shè)資金來源；征收土地增值稅，以調(diào)節(jié)土地增值收益分配；在土地房屋保有環(huán)節(jié)，開征房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅，以抑制囤地、囤房和投資、投機(jī)房的需求，促進(jìn)節(jié)約用地，增加財(cái)政稅入。

正確使用公共財(cái)政投資，應(yīng)主要用于城鎮(zhèn)化所需的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)和改進(jìn)公共服務(wù)，以吸引企業(yè)落地、人口落戶。正確使用政府財(cái)政補(bǔ)貼，主要用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地整治、保障性住房建設(shè)等民生工程。

4）改革現(xiàn)行征地制度。

一是隨著集體土地入市進(jìn)程，逐步縮小征地范圍，將征地權(quán)的行使完全限定在《憲法》規(guī)定的“公共利益的需要”的范圍內(nèi)。二是逐步提高現(xiàn)行的征地區(qū)片價(jià)；隨著集體土地入市、競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)和正常土地價(jià)格的形成，最終實(shí)現(xiàn)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則，以征收當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)正常的市場(chǎng)價(jià)格作為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是做好安置補(bǔ)助工作，對(duì)因喪失勞動(dòng)權(quán)、生活權(quán)造成的損失合理補(bǔ)償；四是制定合理的征地程序，保證政府和被征地人利益不受損失，實(shí)現(xiàn)和諧征地。

5）改革行政審批制度，簡(jiǎn)政放權(quán)。

行政審批還要有。但實(shí)行市場(chǎng)配置后，大凡各地土地市場(chǎng)能夠配置得好的事情，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整引致的土地轉(zhuǎn)用，就不需要政府審批；宏觀、中觀的規(guī)劃、計(jì)劃上級(jí)政府批準(zhǔn)了，具體的項(xiàng)目用地計(jì)劃可以下放給基層政府審批。這樣才能大幅度減少行政審批工作量，真正做到中央要求的簡(jiǎn)政放權(quán)。

為完成土地制度市場(chǎng)化改革，我們提出，要弄清各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)系、土地制度改革與資本、勞力等其他資源配置制度改革的關(guān)系、改革與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，選準(zhǔn)土地制度改革的突破口和各項(xiàng)改革的次序，排出一張路線圖和時(shí)間表。