一個法官對司法改革的思考

去年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對司法改革做了重要部署，引起了社會各界對新一輪司法改革的熱議。即將召開的十八屆四中全會將“依法治國”定為主題，更是預(yù)示著司法改革將大大提速，因此社會輿論充滿期待。如何理性看待新一輪司法改革，如何合理地預(yù)期其推進(jìn)對法官群體的影響，法官又該如何參與其中并起到積極的作用？這都是需要認(rèn)真思考的問題。

理想：期盼法治中國

法治中國建設(shè)要求強(qiáng)化司法權(quán)力。十八屆三中全會明確提出要推進(jìn)法治中國建設(shè)，并提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。依法治國強(qiáng)調(diào)了憲法法律在國家生活和國家治理中的至高地位，憲法的規(guī)定再一次得到強(qiáng)調(diào)和重申。依法執(zhí)政，提出了對執(zhí)政黨自身的法律約束，即必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，其權(quán)力要控制在國家法律的框架中。依法行政，則將各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)必須遵循的法定權(quán)限、方式、程序、時限和步驟進(jìn)行了更為嚴(yán)格的限定。要實(shí)現(xiàn)對以上治理權(quán)力主體的法律約束，意味著我們必須改革現(xiàn)在的權(quán)力架構(gòu)，司法權(quán)力對其他治理權(quán)力主體而言，要能夠且必須起到制約作用。這就意味著，必須改變司法機(jī)關(guān)在人、財、物等方面受制于黨政機(jī)關(guān)的窘境，排除司法權(quán)力運(yùn)行中受到的各種干涉，使法官擺脫在具體的司法案件中為追求所謂的“政治效果”和“社會效果”而不得不犧牲“法律效果”的無奈。正是這些強(qiáng)烈的信號，對法官們來講形成了巨大的鼓舞。

法治中國建設(shè)要求司法在國家治理體系中承擔(dān)獨(dú)特的功能。法治中國涵蓋了法治國家、法治政府、法治社會三大基本內(nèi)容，其中國家與社會的二元分離，是必然趨勢，十八大報告提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，這種分離一旦獲得發(fā)展，則必然會導(dǎo)致法治的興起，國家權(quán)力規(guī)制的原生動力更為充足，社會秩序的維護(hù)和公民權(quán)利的保障才有深厚的土壤和牢固的根基。這就意味著，司法必須保證國家權(quán)力間的監(jiān)督制衡，維護(hù)國家的法治秩序，能夠解決社會爭議、維護(hù)社會公平正義、保證社會的平穩(wěn)有序運(yùn)行，能夠有力地督促政府權(quán)力規(guī)范化、法治化行使。要實(shí)現(xiàn)這樣的重要功能，必須建立起公正、高效、權(quán)威的司法體制。

司法體制改革是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制改革的一部分。十八屆三中全會直面司法體制改革，無疑為其提供了社會政治背景與動力源泉。基于司法權(quán)是中央事權(quán)的理論，這一輪司法體制改革由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，這是這一具有強(qiáng)烈政治性、政策性、法律性的改革不入歧途、不走彎路、健康發(fā)展的重要保障，也是解決與法治建設(shè)的同步性問題的最好選擇，因此也更增加了司法體制改革的可能性和可行性，使人們對實(shí)現(xiàn)這一光明前景的信心大增。

司改實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和反思

從上世紀(jì)80年代初至今，已經(jīng)啟動三輪司法改革，每一輪改革都有其重點(diǎn)，但總的趨勢是由形式上的模仿、學(xué)習(xí)到實(shí)質(zhì)上的提升和再造，表現(xiàn)在人權(quán)保障、司法為民、司法公正、司法能力取得了顯著的進(jìn)步。但也表現(xiàn)出明顯的局限，總的來講，是機(jī)構(gòu)和制度方面的改革多，真正涉及體制機(jī)制的并不多。從外部來講，主要是頂層設(shè)計協(xié)同性不夠、“問題導(dǎo)向”不足，滯后于經(jīng)濟(jì)社會文化改革。從內(nèi)部來講，主要是司法地方化、行政化難以解決，隊伍職業(yè)化不足，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不夠科學(xué)，法院裁判的終局性受到?jīng)_擊以及人權(quán)司法保障制度不完善等。

這一輪司法改革顯然對前幾輪的司法改革進(jìn)行了總結(jié)和反思，對以上幾個方面的問題有了具體的、實(shí)質(zhì)性的解決方案。

2014年7月9日，《人民法院第四個五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）正式發(fā)布。最高法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人賀小榮在人民法院報上發(fā)表了對《綱要》的解讀，實(shí)則代表了最高法院對這一輪司改的基本觀點(diǎn)和主要思路。其中相對于中央文件來講，最重要的莫過于對司法改革的近期目標(biāo)進(jìn)行了明確，即建立中國特色社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，最高法院將它的具體內(nèi)涵界定為“以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的社會主義民主政治制度為基礎(chǔ)，以國家判斷權(quán)理論和公平正義的司法價值論為理論基點(diǎn)，以法官制度、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、司法保障制度為主要內(nèi)容，以審判權(quán)為中心、以審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)為保障的權(quán)力運(yùn)行體系的總稱”，將其運(yùn)行效果概括為“為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造和輸送程序價值、秩序價值、信用價值和正義價值”。既然審判權(quán)力運(yùn)行體系的概念凸顯出來，推動司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，也就是審判獨(dú)立的要求也不能再遮遮掩掩、羞羞答答了。

以陳衛(wèi)東教授為代表的學(xué)者開始系統(tǒng)闡述“司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)”問題，希望從必要性、司法獨(dú)立的去政治化及正確處理獨(dú)立司法與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與人民代表大會制度等方面進(jìn)一步厘清理論困惑，解除政治顧慮，斬除心理障礙。

實(shí)踐中，從中央政法委到最高法院，順應(yīng)形勢，都推出了一系列的改革措施，在實(shí)踐中有著根本性長遠(yuǎn)影響的有三個方面：一是大力推進(jìn)司法公開。為有序監(jiān)督審判權(quán)的行使和倒逼法官能力提高奠定基礎(chǔ)。二是以中央政法委出臺《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯案的規(guī)定》為標(biāo)志，為強(qiáng)化審判權(quán)和提高司法專業(yè)化開了先河。三是涉訴信訪機(jī)制改革，為確立裁判的終局性，樹立司法權(quán)威解開了一個死結(jié)。

在具體的司法體制改革的目標(biāo)面前，我們不得不面對的問題越來越具體，越來越明確，需要解決的問題也越來越多，但基于對司法規(guī)律的認(rèn)識，我們還是有希望、有信心推動建立一套更為科學(xué)的運(yùn)行體系。

清醒認(rèn)知阻撓和制掣

確定改革的目標(biāo)和制定改革總體方案固然不易，執(zhí)行這樣的方案則更難，司法體制改革面臨的困難和障礙主要來自于三個方面：

一是舊的觀念意識。長期以來，如何定位法院工作，成為影響司法作用發(fā)揮和社會需求滿足的根本性因素。概括而言，可分為解紛論、穩(wěn)定論和正義論三說，而這次司法改革把“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”確定為核心價值和終極目標(biāo)，也就是說，把司法功能定位于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，但同時又吸收解紛論和穩(wěn)定論的合理成分。應(yīng)當(dāng)說，這樣的折中是為了更好地與以往的政策相銜接，但即使如此，由于近十年來，解紛和穩(wěn)定占據(jù)的絕對優(yōu)勢，要想改變長期形成的觀念、思維定勢和行為習(xí)慣，尤其對原來的領(lǐng)導(dǎo)來講，不是文件和政策的變化就能改變頭腦中根深蒂固的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識，這個過程必然是漫長的。

二是既得利益者。從司法實(shí)踐層面來看，打破既有的利益格局無疑是一個艱難的過程。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是去除內(nèi)外部行政化面臨的阻力。從外部來講，政法委的角色定位與職能轉(zhuǎn)換一度成為司法改革的熱點(diǎn)話題，政法委不再以協(xié)調(diào)辦案的方式干預(yù)個案辦理成為共識，但政法委的職能定位在孟建柱書記在全國政法工作會上的講話中得以明確和鞏固，打消了激進(jìn)者取消政法委的呼聲。但是既然政法委還要管大事、管方向、管干部，那么對司法過程的介入仍是不可避免的，只是方式方法有差異，而且這種方式的改變還有可能加劇內(nèi)部的行政化。即通過院、庭長的管理權(quán)實(shí)現(xiàn)自身的意圖。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部因此認(rèn)為這沒有本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)然樂觀來講我們可以通過規(guī)制程序來解決。更何況，在實(shí)踐中，我們還希望依賴政法委解決部分問題，如在現(xiàn)有體制下法院受制于公安和檢察機(jī)關(guān)的問題以及結(jié)構(gòu)性社會矛盾的解決等，都確實(shí)需要更高層面的幫助。二是去除地方化的前景堪憂。人、財、物統(tǒng)一管理及司法轄區(qū)與行政轄區(qū)相分離是解決司法地方化的切入點(diǎn)。

在這兩點(diǎn)問題上，無論是十八屆三中全會還是《四五改革綱要》都表現(xiàn)了明顯的循序漸進(jìn)的思路。因?yàn)榇_實(shí)有著難以逾越的理論和實(shí)踐難題，如《憲法》和《人民法院組織法》均規(guī)定，人民法院院長由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，其他副院長、審判員由各級人大常委會任免。那么人員的統(tǒng)一管理將以什么方式實(shí)現(xiàn)？如果將這些人事提名權(quán)都上提至省級法院黨委，省級法院黨委在決定人事提名的過程中，主要參考哪些因素？實(shí)踐中會有哪些機(jī)構(gòu)和人員在其中發(fā)揮更大的作用？不論交給誰，都不能保證握有這樣權(quán)力的主體不以各種各樣的形式干預(yù)司法，如果上級機(jī)關(guān)的干預(yù)取代了地方干預(yù)，這個組織的干預(yù)取代了那個組織的干預(yù)，去地方化的意義何在？何況在地方化的運(yùn)行方式中，我們還得到地方的許多好處，有一個利益互換的渠道。

三是舊的體制機(jī)制所積累的矛盾和困難。舊的司法體制造成了一系列的問題，這些問題累積疊加，不是一朝一夕能夠得以解決的，甚至出現(xiàn)舊問題沒解決，新問題又來了。比如，法院系統(tǒng)案多人少、法官斷層的問題，盡管在不同的地區(qū)有不同的表現(xiàn)，但有一定的普遍性。司法改革措施出臺后，又引發(fā)了新的法官辭職潮，且主力是基層的中青年法官。因?yàn)樵谏虾５脑圏c(diǎn)方案中，法官員額被確定為33%，這樣一個比例，意味著除院、庭長這樣的高等級、資深法官之外的年輕法官很可能被排除在外，他們有可能成為改革的犧牲品，至少在十年之內(nèi)如此。

這樣的老問題與新問題疊加，法官的工作負(fù)擔(dān)可能更重。這還不包括強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任制后，同樣的工作量下增加的工作負(fù)擔(dān)。而法官待遇低、職業(yè)保障差的狀況，在試點(diǎn)方案中并沒有根本改變。上海法官的普遍看法是，待遇沒增責(zé)任大了。在改革的初期，必然是改革的成本付出了，但改革的效果還體現(xiàn)不出來，而且誰來評估改革的成本與收益比？以多長時間為周期是合理的？并不是你宣布建立什么樣的體系，這個體系就會如期運(yùn)轉(zhuǎn)起來。因此，防止一定時期內(nèi)出現(xiàn)法院系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)危機(jī)，是司法體制改革措施的制定中所必須要考慮的。