新型城鎮(zhèn)化之改革深意

3月16日，備受期待的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。這部3萬多字的《規(guī)劃》，是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀性規(guī)劃，也是中央頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

中國此輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃新在哪里？推進的關鍵是什么？它是否能拉動經(jīng)濟更快速增長？

與中國此前資源和投資密集型的增長模式相對應，城鎮(zhèn)化快速推進過程中的主要問題是大量農業(yè)人口市民化進程滯后，以及土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化。此番新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的核心在于推進“人的城鎮(zhèn)化”，并圍繞此目標推進公共服務、基礎設施、財稅金融和戶籍土地等相關領域的改革。

一億人落戶城鎮(zhèn)的需求

戶籍人口城鎮(zhèn)化將快于常住人口城鎮(zhèn)化。隨著中國農村勞動力大量轉移，剩余勞動力減少，新增勞動人口遞減，未來傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化也將放緩。也就是說，無論是非農行業(yè)的就業(yè)增速還是城鎮(zhèn)常住人口的增速，未來幾年都會比前十年放慢。

與此同時，2億多已經(jīng)離開農業(yè)的農民工還沒能在城里落戶。因此，規(guī)劃的一個重點是加速農民工市民化的進程——到2020年將戶籍人口城鎮(zhèn)化率由35.3%提升至45%，城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量預計在未來七年中增長1.4億、年均增長2000萬人以上，增速遠高于過去十年的年均1300萬人。

其中，《規(guī)劃》要求在2020年前給1億已定居城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口落戶。小城鎮(zhèn)落戶限制計劃全面放開，大中城市的落戶要求也會有所放寬。對這1億人來說，關鍵的不是就業(yè)——他們已經(jīng)在城里就業(yè)、定居，關鍵是城鎮(zhèn)戶口相對應的養(yǎng)老和醫(yī)療保險、子女就學等公共服務和社會福利，以及與之相對應的生活消費模式。因此加快戶籍城鎮(zhèn)化就要求相關配套領域改革必須協(xié)調推進。

推進基礎設施和保障房建設，仍然是城鎮(zhèn)化的重點。為滿足持續(xù)增加的城鎮(zhèn)居民、尤其是戶籍人口的基本硬件需求，政府計劃在全國范圍內強化交通運輸網(wǎng)絡支持，完善城市群之間、城市群內部和城市內部的公共交通網(wǎng)絡；提高城鎮(zhèn)（尤其是縣鎮(zhèn)）的基礎設施水平，提高公共供水普及率、污水處理率、垃圾無害化處理率、燃氣使用和集中供熱普及率、寬帶網(wǎng)絡覆蓋率等。

為滿足城鎮(zhèn)中低收入人口和新落戶農業(yè)轉移人口的基本住房需求，政府計劃繼續(xù)增加保障性住房供給和完善相關制度。到2020年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率計劃從2012年的12.5%提升至23%以上。這意味著未來七年還需滿足9000萬人、相當于3000萬套的保障性住房需求。2014年政府已計劃基本建成480萬套保障房，其中大多為棚戶區(qū)改造。也就是說未來幾年政府每年都會計劃推出約500萬套左右的保障房，保障房建設將會穩(wěn)健增長。

提高公共服務覆蓋率以及推進生態(tài)環(huán)境保護同樣至關重要。城鄉(xiāng)人口最大的區(qū)別可能就是享受公共服務和社會福利的差距很大，而不是單純的物質條件或硬件。因此，《規(guī)劃》提出進一步提高基本養(yǎng)老和基本醫(yī)保覆蓋率，其中前者由2012年的67%提升至90%以上。

政府也計劃到2020年為95%以上的農民工和城市失業(yè)人員提供基本職業(yè)技能培訓，并使所有的農民工隨遷子女能夠接受義務教育。生態(tài)環(huán)境保護是提高城鎮(zhèn)化質量的基本保障，為此，政府要求到2020年，綠色建筑占新建建筑的比重從目前的2%提高至50%，城鎮(zhèn)可再生能源消費比重由8.7%提高至13%，空氣質量達到國家標準的地級以上城市比例由41%提高到60%。

這意味著未來幾年政府將引導和支持可再生能源和集中供熱系統(tǒng)的使用，完善和擴大公共交通網(wǎng)絡，提高建筑和燃油使用標準等一系列措施。發(fā)展服務業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的轉型，也是減少對環(huán)境資源破壞的重要途徑。

公共財政改革是關鍵

《規(guī)劃》切中了未來新型城鎮(zhèn)化推進的要害問題和關鍵方向，內容也很具體、詳實。不過，在我們看來，落實《規(guī)劃》的關鍵問題是如何使地方政府擺脫傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式——圈地、蓋房、吸引產(chǎn)業(yè)投資，而轉為推進以人為核心、以提供常住人口公共服務和社會福利、建立宜居城市為主要目標的新型城鎮(zhèn)化。這里需要通過合理的機制設計為地方政府提供相應的資金來源和推進動力，因此公共財政改革將是新型城鎮(zhèn)化能否順利推進的關鍵所在。

其中的關鍵又是如何明確各級政府在提供公共服務和社會保障方面的事權，并建立相應的支出責任和融資機制。顯然，這涉及到國家治理、行政改革及公共財政領域的改革，而這些改革也是三中全會改革方案中阻力和難度相對較大的領域，需要在未來幾年內經(jīng)過謹慎設計、充分論證和必要妥協(xié)，推進勢必緩慢。

政府計劃發(fā)展市政債券市場，并研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，為城鎮(zhèn)化相關投資和支出提供融資渠道。這些融資機制，再加上傳統(tǒng)的銀行貸款，將會為基礎設施及保障房建設提供資金支持。不過，公共服務和社會保障領域面臨的并非是一次性的融資問題，而是持續(xù)的公共支出壓力，這就需要財稅制度進行更深層次的改革，這包括如何調整中央與地方政府之間的關系，以及如何構建合理的地方稅體系。

新型城鎮(zhèn)化將為中長期經(jīng)濟增長提供一定支撐，但不能視為“刺激”政策。中國人口結構持續(xù)變化和增長模式轉型是推進新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景。

一方面，由于人口結構的變化，勞動年齡人口和剩余勞動力總量均在減少，未來幾年常住人口城鎮(zhèn)化速度顯著放緩，政府預計年均新增量由過去十年的2100萬人減少至1700萬人，非農就業(yè)人口增長將會顯著放緩，這將是經(jīng)濟潛在增長放緩的主要因素之一。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化和正在推進的全面改革方案均強調改善公共服務供給、擴大社會保障。加速農村人口市民化后，享受更好的公共服務和保險，推動就業(yè)和消費的發(fā)展。推進生態(tài)環(huán)境保護，轉變資源和投資密集型增長方式，雖然基礎設施和保障房提供了進一步資本深化的空間，但預計其增速將會有所放緩，投資增速會呈下降趨勢。

當然，“人的城鎮(zhèn)化”會使勞動者平均受教育水平和技能得以提升，城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、全國基礎設施水平改善等可以降低交易成本、提高生產(chǎn)效率、加快產(chǎn)業(yè)集聚，這些將一定程度上提升全要素生產(chǎn)率。綜合來看，新型城鎮(zhèn)化和與之配套的改革改變的是經(jīng)濟結構和社會治理，而不能視為短期或中期保增長的政策刺激。