美國預算平衡攻防戰(zhàn)

盡管早有經(jīng)濟學家宣稱，如果其他被美國共和黨人支持的經(jīng)濟保守主義形式可以被扔進歷史垃圾箱，至少平衡預算這個政策，確實值得保留。但現(xiàn)實正在離此愈來愈遠。

美國總統(tǒng)奧巴馬近日公布了向美國國會提交的2015財年聯(lián)邦政府財政預算案，這是奧巴馬為提振美國經(jīng)濟畫出的最新路線圖。和去年相比，奧巴馬把平衡收支的希望更多寄于高收入階層的增稅方面。這份旨在促進經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)的預算案，目標指向了縮減貧富差距：在總計約為3.9萬億美元的聯(lián)邦政府財政預算中，包括社保、醫(yī)保等在內(nèi)的社會福利開支總額約為2.5萬億美元。

這份預算案甫一出世便迎來抨擊。雖然此預算案要提交國會，但似乎沒有多少人指望國會通過這個預算案，嚴格說來，它更像是奧巴馬的一個執(zhí)政備忘。經(jīng)濟界的指責稱，這個預算案的瑕疵，是它將平衡預算的希望寄于經(jīng)濟復蘇和稅收增加，而不是靠削減政府開支。

經(jīng)濟增長的可持續(xù)性與財政政策的相關性表現(xiàn)之一就是，要以最小的經(jīng)濟效率損失，實現(xiàn)再分配目標。在奧巴馬看來，聯(lián)邦赤字在當前財年為5140億美元，是自他當選總統(tǒng)五年來的最低數(shù)字，他預計這個數(shù)字明年會更低。

從美國財政部公布的數(shù)據(jù)來看，2014財年前五個月，美國聯(lián)邦政府財政赤字總額為3770億美元。雖然同比下降，但公共債務還在上升。人們擔心美國債務上限一直在突破，是否會成為阻礙美國經(jīng)濟發(fā)展的因素。

一方面，美國經(jīng)濟面確實在繼續(xù)好轉(zhuǎn)。2月美國制造業(yè)產(chǎn)出月率增長0.8%，遠遠高于前值修正值的下跌0.9%。3月紐約聯(lián)儲制造業(yè)指數(shù)升至5.61，雖不及預期值6.00，但較前值4.48卻強勁好轉(zhuǎn)。奧巴馬似乎對經(jīng)濟復蘇押注過大。預算假定失業(yè)率將逐步下降，并在奧巴馬總統(tǒng)任期最后一年降低至6%。2月，美國的失業(yè)率為6.7%，樂觀估算到2018年這一數(shù)字會降低至5.4%，并在2024年保持這一水平。

在政治方面，批評奧巴馬預算案的觀察者認為，與其說這是一個預算案，不如說是奧巴馬借機推出的2014年中期選舉宣言，以求民主黨能保住參院多數(shù)地位，是幫助民主黨拉選票的手冊。

追求預算平衡充斥著政治角力和經(jīng)濟因素的掣肘，幾乎總是處在政策選擇的翹翹板上。但在克林頓時代，美國確實在一攬子削減赤字計劃的基礎上實現(xiàn)了經(jīng)濟復蘇。在1993年之后的幾年中，復蘇逐步提速，失業(yè)率下降，預算赤字開始萎縮，通脹卻未見上升。經(jīng)濟學家加爾布雷斯指出，1997年的亞洲金融危機將巨額資本吸引回美國購買財政部債券以躲避風險，美元進一步走強，貿(mào)易赤字也走高了。但預算赤字卻反而一路降到零，還出現(xiàn)了財政盈余，創(chuàng)造了20世紀90年代美國的預算神話。

杰弗里·弗蘭克爾在上世紀90年代中后期出任克林頓的經(jīng)濟顧問，后在1999年到哈佛任教，這一經(jīng)歷使他積累了豐富的財政政策決策經(jīng)驗，并諳熟經(jīng)濟理論。3月11日，弗蘭克爾接受了《財經(jīng)》記者的專訪。撇開政治不談，他認為每年的支出項目與稅收收入沒必要都達到平衡，這會使很多事情受限?？紤]到當前的經(jīng)濟狀況以及債務的長期可持續(xù)性，他又希望整體預算赤字或預算盈余處于合理范圍，有時預算平衡也是必要的。

除了奧巴馬提出的預算案，民主黨和共和黨分別主導的參議院和眾議院也提出了各自的預算案，不管三個版本最后如何折中，弗蘭克爾相信，美國預算平衡的攻防戰(zhàn)會持續(xù)下去。

財政困局

過去幾年，財政政策的反向措施一直大行其道，在應對長期的經(jīng)濟癥結(jié)、即在福利制度方面沒有任何作為

《財經(jīng)》：你是美國國家經(jīng)濟研究局商業(yè)周期評定委員會的成員，你參與宣布過幾次經(jīng)濟衰退？

弗蘭克爾：這個委員會只有在需要討論衰退或復蘇時才開會，十年里這樣的時刻并不多。

我在1990年-1991年的經(jīng)濟衰退之后加入這個委員會，經(jīng)歷了此后的復蘇；接著，美國歷史上經(jīng)歷了最長的經(jīng)濟增長期，該委員會無事可做，直到2000年經(jīng)濟衰退開始，這次衰退在2001年結(jié)束。此后，2009年大衰退到2010年正式結(jié)束。

我們不經(jīng)常碰頭，更多地是在網(wǎng)上討論和電話會議中進行專業(yè)的討論。正如大家所說，當我們宣稱經(jīng)濟衰退結(jié)束時，它已經(jīng)結(jié)束有段時日了。對此我們總是受到質(zhì)疑、甚至是敵意的指責，它來自兩個對立的角度：一種是人們不知道經(jīng)濟衰退的技術定義，他們認為情況還很糟，我們卻宣布衰退結(jié)束了。其實經(jīng)濟衰退結(jié)束并不意味著復蘇，只說明最糟糕的時候已經(jīng)過去。另外一種觀點認為我們是馬后炮，是天底下最后一個搞明白經(jīng)濟衰退已經(jīng)結(jié)束了的。

《財經(jīng)》：此次經(jīng)濟衰退結(jié)束四年后，美國經(jīng)濟復蘇依然疲弱。你怎么看？

弗蘭克爾：這次經(jīng)濟衰退是自上世紀30年代以來最糟的一次。大多數(shù)解釋都圍繞失業(yè)率高企，從這樣深度的經(jīng)濟衰退中復蘇需要很長時間。其實，歷來每次源于金融危機的經(jīng)濟衰退都會更糟糕，衰退程度更深，持續(xù)時間更長。

從環(huán)境背景來看，2009年-2010年是經(jīng)濟從衰退中復蘇的一個很好的起點。但我們那時主要的問題是財政過緊。2011年-2013年，美國財政政策的錯誤導致失靈。

一方面，反復出現(xiàn)債務上限威脅、財政懸崖、政府關門、預算自動減支等等；另一方面，2009年第一年實施了財政刺激政策。數(shù)據(jù)也許并不明顯，但發(fā)揮了作用。但之后的2011年到2013年，就倒過來了：大幅削減財政支出，同時增加政府稅收，這是經(jīng)濟復蘇如此遲緩的首要原因。當然，財政緊縮力度更大的歐洲，經(jīng)濟復蘇速度更慢。

《財經(jīng)》：過去幾年美國從緊的財政政策可以稱為“財政緊縮”（austerity）嗎？

弗蘭克爾：是的，大家都在談論這個名詞，雖然美國財政政策并未達到歐洲財政緊縮的那種程度。在經(jīng)濟大衰退之前，我經(jīng)常掛在嘴邊的是美國經(jīng)濟存在漏洞，房地產(chǎn)泡沫是需要解決的問題之一；同時我們犯了一個錯誤，就是在經(jīng)濟擴張期沒有獲得預算盈余，這樣會導致下一次經(jīng)濟出現(xiàn)衰退時情況更糟糕，因為我們沒有可用的工具來應對。

美國經(jīng)濟在2001年早期跌入衰退時，由于此前的股市和房地產(chǎn)繁榮，加之政府赤字的降低，使得小布什得以在危機到來之際利用此前的盈余減稅和增加開支。

《財經(jīng)》：美國的財政緊縮期是否已經(jīng)徹底過去了？

弗蘭克爾：我對2014年持相對樂觀的態(tài)度，去年10月政府關門和以債務上限為政治砝碼的戰(zhàn)略失敗了，顯然共和黨也不會再采用這個戰(zhàn)略了。

《財經(jīng)》：能否就此認為政治阻礙的因素已經(jīng)消除了，美國正進入新的發(fā)展周期？

弗蘭克爾：當然沒有消除，它只是不再構成經(jīng)濟增長的主要障礙而已。

政府既沒有實施美國所需要的長期財政政策，也沒有采用必要的短期財政政策，不過是沒有采取相反的措施而已。而在過去幾年，反向措施一直大行其道：福利體系是美國經(jīng)濟長期的癥結(jié)所在，而在福利制度改革方面我們沒有任何作為；短期內(nèi)，當經(jīng)濟下行時，又通過削減政府開支以及增加稅收來促進經(jīng)濟增長?，F(xiàn)在，雖然我們的措施并不是絕對正確，但至少沒有做錯。

《財經(jīng)》：此次美國經(jīng)濟大衰退之后的復蘇是否在遵循過去兩次復蘇的模式，即上世紀90年代初和2000年初經(jīng)濟衰退后的模式？

弗蘭克爾：那兩次復蘇都是無就業(yè)復蘇，經(jīng)濟產(chǎn)能的復蘇其實并不慢，而就業(yè)復蘇卻很慢。這次復蘇過程中的就業(yè)形勢一直令人失望，但還不完全是無就業(yè)型復蘇，因為經(jīng)濟的復蘇一直沒有達到強勁的程度。

在前兩次經(jīng)濟衰退中，即使經(jīng)濟有一定的增速，就業(yè)復蘇還是慢于增長的速度。這次情況不同，也可能是因為勞動力參與率下降了——其中一個原因是嬰兒潮一代正在退休或?qū)⒁诵?。如果考慮到這個因素，鑒于實體經(jīng)濟的增長非常緩慢，我認為勞動力市場的形勢大致符合人們的期望。

《財經(jīng)》：在美國失業(yè)率下滑速度超出市場預期的前提下，下一個隱憂是通脹嗎？

弗蘭克爾：量化寬松政策剛開始的時候，批評美聯(lián)儲的人就責備其投入巨額資金，使得貨幣基礎擴大為原來的3倍，這肯定會造成嚴重的通脹，有些人甚至擔憂惡性通脹。他們說的不無道理——根據(jù)傳統(tǒng)理論，如果將基礎貨幣增至原來的3倍，價格水平也會翻3倍，這雖未達到惡性通脹的程度，但已是很高的價格了。

事實證明這是錯誤的，部分原因是貨幣供應量并沒有增長那么多。銀行以儲備金形式持有貨幣，所以并未出現(xiàn)通脹，但是如果哪一天銀行準備讓這些資金出手，而不是捂著過多的儲備，那就可能造成惡性通脹。

如果透過一些夸大的言辭和聲明看本質(zhì)，其實通脹只是一個需要注意的問題。我認為美聯(lián)儲這幾年一直在思考如何在時機成熟時將資金收回，而且他們希望通過現(xiàn)在的縮減量化寬松就取得進展。但在完成削減購債之后，讓持有的債券逐個到期而不進行展期，這將逐步縮減資產(chǎn)負債表的規(guī)模，從而使其恢復正常。很可能在實現(xiàn)充分就業(yè)前就已在這個過程中走得很遠，那時通脹危險可能會再次出現(xiàn)。

《財經(jīng)》：有關調(diào)查表明，很多人實際上對能否實現(xiàn)充分就業(yè)很悲觀。

弗蘭克爾：在過去幾年里，我聽說過兩種預測。一種認為在就業(yè)方面沒有任何進展，另一種相信很快就能實現(xiàn)全面復蘇。我覺得人們在特定的時間點有特定的觀點。失業(yè)率其實是在穩(wěn)步下降，降得都有些出人意料。

實際上人們過于關注每月的波動而忽視了一個事實，如果看看過去一年或半年的數(shù)據(jù)，就會發(fā)現(xiàn)失業(yè)率的下降過程非常穩(wěn)定。當然失業(yè)率下降的部分原因在于勞動力參與率下降了，但這不是事情的全部。我預計失業(yè)率還會繼續(xù)下降，這個過程會比較緩慢，如果2014年經(jīng)濟增長更強勁，那么過去四年中放棄尋找工作的人將重新回到職場，因而失業(yè)率將延續(xù)過去三年的速度下降。

《財經(jīng)》：有研究表明，自1985年以來，一旦工資上漲超過2.5%，美聯(lián)儲通常都會開始升息。當失業(yè)率降至7%以下時，工資年率漲幅會擴大至2.5%甚至更高。2月美國失業(yè)率為6.7%，同時非管理人員的工資年率增幅上升至三年高位的2.5%。是不是6.5%的失業(yè)率門檻現(xiàn)在已經(jīng)不現(xiàn)實了？

弗蘭克爾：這不是失業(yè)率門檻，美聯(lián)儲從未說過6.5%是自然失業(yè)率，也從未說過當失業(yè)率達到這個點時就必然會收緊政策。美聯(lián)儲只是說這是個必要條件，在到這個點之前他們不會采取措施。但是我們就快達到這個點了。我預計2014年美聯(lián)儲不會加息，也許2015年晚些時候會加息。

什么是好的預算藍本？

政府支出的優(yōu)先次序在變化，環(huán)境和不平等問題劃到優(yōu)先處理之列，這些正是奧巴馬試圖解決的問題，這并非擴大政府的整體角色，而是改變優(yōu)先次序

《財經(jīng)》：看來你對美國經(jīng)濟相當樂觀，奧巴馬總統(tǒng)剛公布了規(guī)模為3.9萬億美元的聯(lián)邦政府財政預算案，增加支出并提高稅收來刺激經(jīng)濟。該預算案將對經(jīng)濟會有多大的幫助？

弗蘭克爾：我的樂觀態(tài)度是指經(jīng)濟增長為3%。如果超過這一水平當然更好。正如大家都有的共識，國會不會通過他的預算案。

我們可能幸運地告別了債務上限僵局、政府關閉等問題的時代，但我們的政治體系仍遠未回到正常運作的狀態(tài)，也不能期望總統(tǒng)提交的預算案得到及時采納和實施，雖然我有此希望。

奧巴馬提及財政緊縮階段已結(jié)束，這是對的。這個預算案沒有大幅增加支出，但至少在一段時間內(nèi)停止了自動減支。削減開支有兩個問題：一是在經(jīng)濟疲弱時，削減開支的程度超過了必要程度，就不應長期執(zhí)行；二是自動減去完全不合情理。自動減支計劃瘋狂地削減各種支出，許多經(jīng)濟學家認為，無論預算是盈余還是赤字，總有些方面需要減支。

《財經(jīng)》：有人認為奧巴馬總統(tǒng)預算案中所述的提高最低工資標準、擴大社會福利、增加對富人的征稅等，是實現(xiàn)更公平的措施，這是好的切入點嗎？

弗蘭克爾：奧巴馬選擇了一些優(yōu)先事項，這樣也將民主黨與共和黨區(qū)分開來。他強調(diào)社會不平等，擔心不平等以及環(huán)境問題。像延長所得收入稅收減免之類被認為是解決不平等的有效方式，從而有利于工作、有利于市場，也有助于改善社會的不平等。但無論奧巴馬提出什么方案，共和黨都會反對，所以我認為此路不通。

《財經(jīng)》：拋開美國兩黨分歧，僅從經(jīng)濟的視角，這算得上是一個好的預算案嗎？

弗蘭克爾：這是個非常好的預算案。但我的看法稍微不同，如果真有一個大妥協(xié)，那在過去四年就應該有——就是在短期內(nèi)實施較為寬松的財政政策，同時采取措施解決長期社會福利、社會保障和醫(yī)療保險等問題。

一年前，奧巴馬在其預算中前進了一步，表明他愿意達成某種大妥協(xié)，考慮改變通脹前景指數(shù)，以減緩社會福利支出的增速。但共和黨并不買賬，有人批評他的提案對老年人不利。所以2015財年的預算案中他沒再重提此事。

我們真正需要的預算是要保障在必要領域的支出，并削減不必要領域的支出。那些不必要的領域，或是沒有正當?shù)闹С隼碛?，或是像社會福利支出一樣，我們要考慮長期可持續(xù)的預算。

《財經(jīng)》：奧巴馬預算案提出560億美元的新政府支出計劃，其中包括給制造業(yè)中心的資金，各州用于促進能源有效利用的激勵計劃、就業(yè)培訓以及擴大學前教育的經(jīng)費。但這些錢不會來源于財政赤字，幾乎可以肯定是靠提高稅收而非支出削減來抵消。加稅明智嗎？

弗蘭克爾：從經(jīng)濟學的角度，我傾向于認為，政府支出的優(yōu)先次序在變化，環(huán)境和不平等問題劃到優(yōu)先處理之列，這些正是奧巴馬試圖解決的問題，這并非擴大政府的角色，而是改變優(yōu)先次序。

撇開政治不談，我認為每年的支出項目與稅收收入沒必要都達到平衡，這會使很多事情受限。但考慮到當前的經(jīng)濟狀況以及債務的長期可持續(xù)性，我們又希望整體預算赤字或預算盈余處于合理范圍內(nèi)，有時預算平衡也是必要的。

比如上世紀90年代，我們消除了創(chuàng)紀錄的預算赤字并在90年代末實現(xiàn)創(chuàng)紀錄的預算盈余，顯然經(jīng)濟強勁和股市繁榮功不可沒，但我認為是一些政策措施使我們實現(xiàn)了預算盈余。

我要歸功于老布什總統(tǒng)——記得他著名的口號，“聽好了，不加稅”吧？他與國會商定限制支出增長速度，削減赤字。上世紀90年代實施了一項規(guī)則，叫隨收隨付制（PAYGO），國會議員可以提新支出計劃，但必須說明如何支付該計劃，要么通過削減其他領域的支出，要么增稅。盡管我說過這是人為的， 但它效果很好，限制了支出，限制了減稅，在90年代末期連續(xù)三年保持盈余。

所以這樣的措施在某些情況下很有用，在2001年前都一直發(fā)揮作用，但小布什上臺時不想延續(xù)該政策，預算就開始暴漲，赤字也就出現(xiàn)了。

《財經(jīng)》：你曾是克林頓政府經(jīng)濟顧問委員會的成員，你是否認為美國回歸到克林頓時代的平衡狀態(tài)遙不可及？

弗蘭克爾：鑒于過去十年中美國預算和政治進程的受損害程度，我們無法回到上世紀90年代末的黃金時期。我在克林頓政府任職時，就曾想過可能再也遇不上這么好的時期，人們應該更加珍惜。那是史上持續(xù)時間最長的經(jīng)濟擴張期，非常強勁：失業(yè)率降至3.8%以下，如此之低卻沒出現(xiàn)通脹；股市創(chuàng)下新高，連貧困率都很低，人們忘記了當時解決不平等問題的措施效果更好。少數(shù)族裔的失業(yè)率相對較低，犯罪率下降，墮胎率下降?，F(xiàn)在一切都徹底改變了。

重回到當初很困難——2000年底勞動力參與率非常高；現(xiàn)在嬰兒潮一代開始退休，即使勞動力卷土重來，勞動力參與率也無法回到當初的水平，而且也沒有理由恢復到當初的水平。

要重返當時的財政狀況更為艱難。比較起來我們已取得了很大的進步，預算赤字削減了一半，尤其是預算赤字占GDP的比例達到了2009年的水平。我們也沒理由不實現(xiàn)另一個繁榮時期，甚至是更健全的財政狀況。也許我們已經(jīng)上路了，但政治進程遭受了破壞，導致這個過程難度較大。

《財經(jīng)》：奧巴馬的一些提案關注制造業(yè)和創(chuàng)新，似乎在他看來，這些代表了美國經(jīng)濟的未來？

弗蘭克爾：我覺得大多數(shù)人都認為教育、技能、培訓、創(chuàng)新、研發(fā)是美國保持長期增長的重要領域，對其他國家而言也是如此。具體而言，制造業(yè)的勞動就業(yè)比例處于長期下行趨勢，但這不可避免，這是提高生產(chǎn)率所產(chǎn)生的副作用。正如我們過去200年所看到的，在農(nóng)業(yè)方面，在農(nóng)場工作的人口比例為1%，以前絕大部分的人口在農(nóng)場工作。

《財經(jīng)》：仔細看這個預算案，非國防開支，包括對基礎設施、教育和創(chuàng)新的重要投資將繼續(xù)大幅減少，其占GDP的比重從2013年的3.1%下降至2014年的2.2%。與過去40年3.8%的平均值相比，可以看出削減開支產(chǎn)生了多大的影響。聯(lián)邦支出減少對美國經(jīng)濟的長期發(fā)展會產(chǎn)生什么影響？

弗蘭克爾：我們選擇的道路以及美國國會通過的預算很可能會與這個數(shù)字保持一致，因為我們現(xiàn)在選擇的是削減可支配支出，不增加稅收，不進行社會福利改革，這就是倒退。我們已經(jīng)大幅削減了可支配支出。即使奧巴馬要將資金投入到制造業(yè)等領域，但其占GDP的比重也將達到紀錄低點，根本沒有削減的空間了。

如果真的是這樣，若人們發(fā)現(xiàn)他們非?？粗氐捻椖恐С霰淮蠓鳒p，他們就會出來阻止，這包括很多自認為是財政保守派的共和黨人，以及茶黨，他們?nèi)匀粌A向于獲得相應的資金支持，他們要求削減別人的支出。極少數(shù)人是真的自由主義者。

《財經(jīng)》：就美國債務問題而言，有數(shù)據(jù)顯示再過十年，即使奧巴馬沒有增稅，聯(lián)邦預算本來可以接近平衡，聯(lián)邦總債務會少于3萬億美元，總債務會低于GDP的80%，這能說明美國在處理社會福利問題時會有更多的空間嗎？

弗蘭克爾：再過十年正是社保和醫(yī)保支出開始增長的時候，大規(guī)模赤字即將到來，這是一個長期問題而非短痛，現(xiàn)在預算赤字減少，甚至債務占GDP的比例都下降了，所以問題就在于此。嬰兒潮一代開始退休，但我們的社保和醫(yī)保支出還沒有出現(xiàn)大規(guī)模赤字，真正的大規(guī)模赤字將在下一個十年出現(xiàn)。

《財經(jīng)》：會不會有這樣的預算案：它對美國經(jīng)濟最有利，且兩黨都能接受？

弗蘭克爾：如果共和黨和民主黨的頂級經(jīng)濟學家聚在一起，這個問題可以很簡單地解決——向來如此，基本上我們觀點是一致的，極少有不同意見。主要的經(jīng)濟顧問向里根總統(tǒng)、大小布什、克林頓、奧巴馬等提解決方案，這是經(jīng)濟學家的一個定義。我認為他們能很快解決最優(yōu)預算提案的問題，不是削減財政支出。

他們不會進一步削減非國防支出，已沒有削減空間了，也許可以對資金進行再分配。但從長期來說，稅制改革是必然的出路。通過削減許多稅式支出和課稅減免，可以高效地增加稅收。對于個人所得稅和企業(yè)所得稅，則降低稅率。如果可能的話，運用增值稅從而更根本地利用稅制。

更好的方法是增收能源稅，諸如此類。同時減慢社會保障支出和醫(yī)療支出的增長速度，將此作為一個長期方案。不要立即實施，當然不要削減對任何人的社保和醫(yī)療支出，現(xiàn)在的老年人還能獲益。要在日后減慢社保支出的增速，而不是現(xiàn)在增稅。如果真的能取消那些課稅減免的話，可能根本不需要增稅。但可以慢慢地逐漸實施增稅，就像那些飽受爭議的問題一樣，除了經(jīng)濟學家沒有人會贊成，就是限制課稅減免，取消住房抵押貸款的按揭利息課稅減免。

我們不能用政策嚴重扭曲金融系統(tǒng)和資本存量，而只是為了使債務融資的住房產(chǎn)業(yè)受益。這是我們經(jīng)濟學家十年前就想到的，結(jié)果這成為導致次貸危機和全球金融危機的主因?？杉词乖谀侵?，政客們與我們想的還是不一樣。這就是經(jīng)濟學家的見解，兩個政黨會接受嗎？不會。政客們會接受嗎？不會。因為對于兩邊政黨來說，這是政治自殺的行為。