洪焱
摘要:土地儲備已經(jīng)成為我國土地利用管理的重要組成部分,對完善土地管理職能、參與宏觀調(diào)控、保障城市建設(shè)、促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
自1996年開始試點起,土地儲備已在我國運行了十多年。十多年來,隨著土地市場不斷培育,土地供應(yīng)和宏觀調(diào)控日趨完善,以及財稅體制的不斷發(fā)展,地方政府和國土資源部門對土地供應(yīng)及土地出讓收人管理越來越重視。
一、土地儲備實施的成效
自實施以來,土地儲備已經(jīng)成為我國土地利用管理的重要組成部分,對完善土地管理職能、參與宏觀調(diào)控、保障城市建設(shè)、促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來,隨著國家宏觀調(diào)控政策的逐步深化,以及土地政策參與宏觀調(diào)控涉及更深層面的內(nèi)容,這項制度在保障民生發(fā)展用地和保障基礎(chǔ)設(shè)施等各項建設(shè)資金等方面所發(fā)揮的作用更加明顯。
(一)土地儲備在土地管理中的作用
土地儲備在探索土地使用權(quán)價格的市場形成機制和深化土地使用制度改革進程中是一項具有重要意義的制度創(chuàng)新,是我國土地管理制度的重要組成部分,也是土地管理制度發(fā)展到一定階段的必然。土地儲備的實施,不僅使土地管理機構(gòu)真正有地可供,而且促進了土地市場的規(guī)范運作,在土地管理中有著不可替代的地位和作用。
1.理順了政府供應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
產(chǎn)權(quán)明晰是市場交易的基本前提。我國城市土地已出讓或劃撥給了用地者,產(chǎn)權(quán)歸屬明確。政府要重新取得土地的處置權(quán),須先行收回土地使用權(quán),對地上建筑物、構(gòu)筑物依法給予補償。隨著2004年《憲法》修正、2007年《物權(quán)法》頒布,2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺,我國保護合法財產(chǎn)權(quán)的制度日益完善,以先履行征收、收回、收購?fù)恋爻绦蚶砬逋恋亟?jīng)濟法律關(guān)系、明晰土地產(chǎn)權(quán),再供應(yīng)土地為特征的土地儲備,體現(xiàn)了對土地權(quán)利人權(quán)益的尊重和保護,順應(yīng)了歷史潮流。
2.增強了政府調(diào)控土地市場的能力。
土地儲備的實施為政府掌控城市存量土地供應(yīng)提供了體制和機制的保障。由于儲備土地具有“即時可供、供即能用”的特點,使政府能夠根據(jù)城市發(fā)展和市場需求,有計劃地適時適量供應(yīng)土地,有效調(diào)控了土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序,提高了土地政策參與宏觀調(diào)控的時效性和針對性。土地儲備實施前,政府只能通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用等手段控制新增建設(shè)用地的供應(yīng),而對大量的城市存量土地,政府掌握的份額卻近似于零,這些土地基本上被原使用者所控制,他們可以通過補辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地,成為實際的土地供應(yīng)者,造成存量土地多頭供地的局面。土地儲備實施后,政府規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)凡需盤活的存量土地用于經(jīng)營性和工業(yè)的用地,要統(tǒng)一納入土地儲備中心運作,實現(xiàn)了政府掌控土地一級市場的目的,使調(diào)控成為可能。同時,政府借助土地儲備制度的實施,實現(xiàn)土地一級市場“一個口子進水,一個池子蓄水,一個龍頭出水”,從源頭上結(jié)束了多頭供應(yīng)和管理土地的局面,實現(xiàn)了政府對土地的“五統(tǒng)一”管理(即實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理),使政府掌握了一定數(shù)量的實物土地,能夠根據(jù)城市發(fā)展和市場需求,有計戈Ⅱ地適量供應(yīng)土地,有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序。
3.促進了土地市場的發(fā)育
土地儲備的實施,為土地招標拍賣掛牌出讓提供了保障。2001年國務(wù)院15號文下發(fā)以來,土地儲備制度與招標拍賣掛牌制度呈現(xiàn)同步發(fā)展趨勢。其內(nèi)在的邏輯關(guān)系是,在沒有土地儲備以前,政府沒有招標拍賣掛牌出讓的標的物,只能通過協(xié)議方式、批文方式將未處理完產(chǎn)權(quán)關(guān)系,未進行前期開發(fā)的土地供應(yīng)給用地者。有了產(chǎn)權(quán)清晰并根據(jù)實際情況進行過前期開發(fā)的儲備土地,使推行招標拍賣掛牌出讓制度有了抓手。同時,土地儲備使城市存量土地在再次出讓前完成了拆遷、平整、配套等前期開發(fā)工作,成為熟地,縮短了開發(fā)建設(shè)的周期,使“毛地出讓”(生地出讓)轉(zhuǎn)向“凈地出讓”(熟地出讓)成為現(xiàn)實。此外,各地土地儲備制度建立初期,均以盤活破產(chǎn)歇業(yè)企業(yè)的存量土地“起家”,逐步將城市中的閑置、空閑和低效利用的存量土地納入儲備,并加以整合和開發(fā)利用,實現(xiàn)了由“增量為主”向“存量為主”的轉(zhuǎn)變,激活了存量土地的利用,增加了土地的有效供給,緩解了供需矛盾,刺激了經(jīng)濟發(fā)展。
4.保證了規(guī)劃的實施。
土地儲備實施中,由于實行規(guī)劃優(yōu)先的政策,加上集中統(tǒng)一的前期開發(fā)和土地整理使城市政府能夠有效地對城市土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能進行調(diào)整,以實現(xiàn)城市經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,發(fā)揮城市土地的綜合效益,有利于真正實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理,使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施的整體陛和連續(xù)性得以貫徹落實。
5.促進了土地節(jié)約集約利用。
土地儲備的實施,使各地能夠通過收購方式對城市內(nèi)部的空閑土地,因企業(yè)破產(chǎn)、撤銷、搬遷騰出的土地,舊城改造土地進行重新開發(fā)和利用,以實現(xiàn)城市經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的優(yōu)化,提高土地利用效率,發(fā)揮城市土地的綜合效益,促進了城市土地的節(jié)約集約利用,實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。
(二)土地儲備制度在房地產(chǎn)市場調(diào)控中的作用
政府通過土地儲備實現(xiàn)了對土地一級市場的壟斷,使其能根據(jù)房地產(chǎn)市場運行狀況,制定相應(yīng)的調(diào)控措施,有效掌控了土地供應(yīng)的規(guī)模、區(qū)位、結(jié)構(gòu)和供應(yīng)時序,對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格低有著積極的作用,促進房地產(chǎn)市場的健康、穩(wěn)定發(fā)展。
1.滿足房地產(chǎn)開發(fā)用地需求。
房地產(chǎn)開發(fā)離不開土地,特別是城市存量建設(shè)用地是房地產(chǎn)開發(fā)用地的主要來源。土地儲備通過收購、整理、儲備、供應(yīng),向房地產(chǎn)市場提供了大量用地,這些土地經(jīng)過整理、熟化,沒有權(quán)屬糾紛,規(guī)劃條件成熟,達到平整、通水、通氣、通電、供暖等建設(shè)條件,較易開發(fā)建設(shè),開發(fā)商拿到地后能夠很快開發(fā),可較快形成住房有效供應(yīng)。
2.提供了保障性房屋用地。
從目前房地產(chǎn)市場看出,商品房價格較高,中低收入家庭難以承受,建設(shè)保障房,滿足中低收入家庭住房需求,是我國應(yīng)對房價過快上漲的一項民生工程。無論是舊城改造、棚戶區(qū)改造,還是新建保障性住房,政府手中如果沒有土地,再從開發(fā)商或其他單位購得土地,建設(shè)成本將會大大增加,為保障性住房提供成本相對較低的土地,并為建設(shè)保障性住房進行財政補貼是地方政府的責任。儲備土地成為保障性住房用地的首選和主體,為保障性住房政策的落實提供了基本保障。
二、土地儲備存在的問題
十多年來,土地儲備制度對加強土地宏觀調(diào)控,提升土地管理水平起到重要的作用,但隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷加速,土地儲備面臨更加復(fù)雜的社會經(jīng)濟環(huán)境和更加嚴峻的土地管理形勢,且由于土地儲備運行涉及拆遷、土地征收、城市規(guī)劃、資金管理、銀行貸款等多方面工作,仍然面臨著許多問題需要解決。
1.土地儲備機構(gòu)的設(shè)置有待進一步統(tǒng)一。
根據(jù)《土地儲備管理辦法》規(guī)定,土地儲備機構(gòu)為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。目前全國范圍內(nèi)土地儲備機構(gòu)二千多家,這些土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、隸屬關(guān)系都不統(tǒng)一,造成土地儲備的主體多元化,帶來了管理難度的增大,這為完善土地儲備管理方面帶來許多障礙。
2.土地儲備機構(gòu)的職能有待進一步明確。
一是土地儲備機構(gòu)的職能不統(tǒng)一。部分土地儲備機構(gòu)的主體地位重疊。當前部分儲備機構(gòu)是“二元化”機構(gòu),既有政府授予的土地征收、收回的行政事務(wù)職能,實行“收支兩條線”管理,同時也有收購方面的市場經(jīng)營職能,負責收儲成本核算,既是市場主體又是行政主體。土地儲備機構(gòu)職能多樣。現(xiàn)實情況是,土地儲備機構(gòu)不管是否隸屬國土資源部門,往往都兼具土地整理、土地交易甚至征地管理等職能。
二是個別土地儲備機構(gòu)職能存“錯位”之處?!锻恋貎涔芾磙k法》明確規(guī)定“土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作”,但在實際工作中,有的土地儲備機構(gòu)直接負責實施土地征收、地價評估等工作,造成“政企不分”,有的土地儲備機構(gòu)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到其他政府公司的名下,或直接為其他公司提供擔保抵押,進行非法抵押融資和擔保。
3.土地儲備資金來源渠道單一,融資難度較大。
融資(主要為銀行貸款)是目前土地儲備資金的主要來源,已占到土地儲備總資金的60%以上,有的地方甚至達到了80%以上。這不僅易受國家宏觀調(diào)控政策的影響,一旦銀行貸款政策收緊,土地儲備工作將面臨資金不足的風險,而且也限定了土地儲備機構(gòu)儲備土地的規(guī)模,調(diào)控土地市場的作用將大大受限。同時,這也增加了土地儲備風險,加重了土地儲備機構(gòu)(實際上也是地方政府)的債務(wù)負擔。
在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》下發(fā)后,國家加強了對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理,收緊了融資平臺公司的融資渠道,嚴格了貸款準入條件。雖然國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》未將土地儲備機構(gòu)納入融資平臺,但其融資形成的債務(wù)被相關(guān)部門納入地方政府債務(wù),儲備機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)被認作融資平臺貸款業(yè)務(wù)管理。相比其他融資渠道,融資平臺信貸審批流程長,限制條件多、貸款額度有限,大大提高了儲備機構(gòu)的融資難度。同時,土地儲備貸款一直在房地產(chǎn)貸款項下,導(dǎo)致收緊房地產(chǎn)貸款政策與增加房地產(chǎn)用地供應(yīng)目標不協(xié)調(diào)。由此,土地儲備貸款規(guī)模受到嚴格控制,融資方式進一步收窄。
4.土地儲備資金風險規(guī)避措施有待進一步深化。
由于土地儲備資金投資對象一般為不動產(chǎn)—儲備土地,價值大、周期長、市場還不成熟,受市場大幅度波動,特別是房地產(chǎn)市場波動的影響較大,故土地儲備投資可能會面臨著收儲土地成本增大、出讓價格下降,收益難以保障、使用貸款不能到期歸還,城市規(guī)劃調(diào)整和修改影響地價、各項政策變動影響供地等多項風險。雖然這種風險是房地產(chǎn)市場整體風險,不管有無土地儲備都客觀存在,但當風險來臨時,土地儲備機構(gòu)是必須承受風險的。目前的土地儲備制度中還沒有規(guī)避風險的積極應(yīng)對措施,這將影響土地儲備的效果。
5.土地儲備監(jiān)測與監(jiān)管需盡早開展。
土地儲備理清了政府供應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán),為土地出讓提供了標的物一“凈地”,為土地的及時開發(fā)利用創(chuàng)造了條件,促進了土地市場發(fā)育,是土地資源利用管理的重要環(huán)節(jié)。也正是土地儲備的“即時可供、供即可用”的特點,使得儲備土地成為土地參與宏觀調(diào)控的切實有效的抓手。但長期以來,儲備土地來源、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、前期開發(fā)、管護、供應(yīng)以及資金運作情況一直沒有全國性、全面、實時數(shù)據(jù),沒有實現(xiàn)對土地儲備情況的精準、及時掌控,沒有發(fā)揮出儲備土地保障建設(shè)用地供應(yīng),保障土地市場健康運行,強化土地參與宏觀調(diào)控應(yīng)有的作用。需盡旱開展土地儲備監(jiān)測與監(jiān)管工作,及時了解土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)及資金的運行情況,對各類情況的出現(xiàn)能迅速反應(yīng),為政府決策提供強有力的支撐。