農(nóng)耕用地流轉(zhuǎn)問題探析

李濤強

(河北經(jīng)貿(mào)大學經(jīng)濟研究所,河北石家莊 052160)

[關(guān)注三農(nóng) ]

農(nóng)耕用地流轉(zhuǎn)問題探析

李濤強

(河北經(jīng)貿(mào)大學經(jīng)濟研究所,河北石家莊 052160)

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展,城鄉(xiāng)二元化問題越發(fā)突出,而解決好農(nóng)村問題,農(nóng)業(yè)土地的利用是關(guān)鍵。解決農(nóng)村土地問題最主要是提高農(nóng)村土地利用效率,這就需要最大限度地促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素包括現(xiàn)有制度、糧食安全、生活保障三個方面,政府應明確農(nóng)民對土地的使用權(quán),努力引導土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方向;保證與土地利用總體規(guī)劃相一致;充分發(fā)揮政府的服務職能;建立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu);依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織,培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu),為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策幫助。

農(nóng)業(yè)用地;流轉(zhuǎn);自主買賣

一、我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)需要

我國在工業(yè)化的進程中,工商業(yè)的發(fā)展突飛猛進,而農(nóng)業(yè)的發(fā)展卻相對滯后,嚴重制約著其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并影響到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題成為現(xiàn)代化進程中最棘手、最復雜而又繞不開、必須解決的問題。而土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎、最重要的資源,解決三農(nóng)問題,核心是解決農(nóng)村土地問題。

關(guān)于我國農(nóng)村土地問題的現(xiàn)狀,蘇志超教授有一個經(jīng)典歸納:土地面積小,人口壓力大;權(quán)益分配不公平;利用狀況不合理。一方面,部分農(nóng)業(yè)人員進城務工之后,農(nóng)村土地出現(xiàn)了撂荒閑置的現(xiàn)象;另一方面,長期以來,我國農(nóng)村土地僅僅被作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源使用,其具有的重要的資產(chǎn)價值卻無法發(fā)揮出來。這樣的現(xiàn)狀導致廣大農(nóng)民集體守著惟一可與城市資源相媲美的寶貴的農(nóng)地資源卻不能致富,甚至形成守護農(nóng)地就是守護貧窮這樣一種觀念。農(nóng)地對于農(nóng)業(yè)融資、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富沒有起到應有的作用,這意味著農(nóng)地資源的極大浪費。

解決農(nóng)村土地問題,最核心最重要的是提高農(nóng)村土地利用效率。要提高農(nóng)村土地利用效率,農(nóng)村土地的市場化、資本化是必然選擇,這是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路所在。但是,這并不是一蹴而就的,需要一個長期的漸進的過程,其間必須考慮到耕地的保護、土地的社會保障職能以及如何最大程度地避免土地市場化、資本化可能導致的種種負面影響。

二、影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

1.現(xiàn)有制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)地由集體所有,是人民公社化運動的結(jié)果。為了保障農(nóng)村土地的集體所有,就有必要對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進行限制。1987年修改《土地管理法》之后,國有土地已經(jīng)可以通過“招拍掛”直接轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和收益權(quán),但農(nóng)民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看,農(nóng)地有了 2002年的承包法,已經(jīng)明確了使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)都歸承包農(nóng)戶。但是實踐中,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)數(shù)量卻是非常有限的,許多農(nóng)民外出務工,土地流轉(zhuǎn)不出去只好閑置,造成土地資源的巨大浪費。流轉(zhuǎn)權(quán)的放寬并沒有解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題,原因在于使用權(quán)限和年限的不明確。

由于所有權(quán)和使用權(quán)的分離,流轉(zhuǎn)出的土地到底能在多長時限內(nèi)為承包者所用并未有明確規(guī)定,也就是說土地在流轉(zhuǎn)中承包者有著不確定的預期,這就使得政策面的缺失增加了土地流轉(zhuǎn)的糾紛和風險。同時,土地流轉(zhuǎn)工作程序不明確,當然也遠沒有形成氣候,滿足不了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營而對土地流轉(zhuǎn)的政策指導之需要。

另外,土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,缺乏契約約束。農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議,缺少書面合同,矛盾糾紛難以避免;私下流轉(zhuǎn)大多不申請、不登記、不報告,集體經(jīng)濟組織也較難干預,流轉(zhuǎn)無序;農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟組織的,也缺少農(nóng)戶委托書,統(tǒng)一發(fā)包中由于對預期增值認識不足,客觀上也造成對農(nóng)民、集體利益的損害,甚至導致取消農(nóng)民的土地承包權(quán),造成不穩(wěn)定因素。

完善交易制度,明確耕地流轉(zhuǎn)中雙方權(quán)益是十分必要的。只有將農(nóng)民對土地所具有的權(quán)利明確地以契約的形式發(fā)放到他們手中,農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)交易時才能訂立具體交易契約,雙方才能夠更好地按照契約履行各自的義務。

2.糧食安全對土地流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)村土地中的耕地是解決我國十幾億人口糧食問題的物質(zhì)保障,耕地的保護是當今繞不開的重要課題。根據(jù)《國土資源公報》,2007年全國耕地 18.26億畝,凈減少 61.01萬畝,減幅 0.03%。然而中央政策一再強調(diào)堅守 18億畝耕地“紅線”不能觸碰。土地的自由交易與流轉(zhuǎn)可能導致農(nóng)地用途的改變而減少耕地面積,危及糧食安全。目前我國糧食生產(chǎn)總量雖然很大,但人均口糧只有四百余千克,還沒有達到國際公認的人均糧食 500千克的過關(guān)線。耕地的保護是農(nóng)村土地政策的重心所在。

首先,耕地轉(zhuǎn)其他用途在一定程度上是不可逆的。一旦耕地大量減少國內(nèi)出現(xiàn)糧荒現(xiàn)象時,想要退工還農(nóng)在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。另外,有學者根據(jù)世界糧價和我國耕地轉(zhuǎn)商業(yè)用地所能帶來的收益,計算得出我國不必對耕地用途進行限制,即便國內(nèi)出現(xiàn)糧食短缺,我們也可以用耕地用途改變所帶來的收益從國際市場購買糧食以滿足國內(nèi)需求。但是,2008年出現(xiàn)的世界糧荒問題,充分說明了世界糧價的不穩(wěn)定性,國內(nèi)受國際糧價影響較小也得益于我國糧食自給能力較高。另外,作為人們基礎生活所必需的糧食一旦出現(xiàn)問題,所帶來的恐慌及影響是不能用簡單的價格計算得出的。因此,在流轉(zhuǎn)過程中對耕地用途進行限制是十分必要的。

也正是由于對土地用途的限制,種植農(nóng)作物收益較小,農(nóng)民手中小塊的土地成了“雞肋”,所以,只有在大規(guī)模種植情況下才能調(diào)動農(nóng)民種植的積極性,土地的流轉(zhuǎn)有助于提高土地的聚集度。賦予農(nóng)民自主選擇土地處置的權(quán)利,可以讓他們從土地中獲取最大的收益。

3.農(nóng)民生活保障對土地流轉(zhuǎn)的影響

當前我國廣大農(nóng)村的現(xiàn)實是農(nóng)村土地不僅是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料,而且是廣大農(nóng)民最基本的生活保障。盡管隨著社會經(jīng)濟以及城市化的發(fā)展,第二、三產(chǎn)業(yè)繁榮壯大,可以大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民非農(nóng)收入,從而弱化農(nóng)地的社會保障功能。不可否認,農(nóng)地對于農(nóng)民的社會保障功能的確需弱化,因為由農(nóng)地來承擔農(nóng)民的社會保障功能實在是城鄉(xiāng)二元體制之下,城市社會保障無法覆蓋廣大農(nóng)村的無奈之舉,農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障也是最低保障。但這不意味著我們?yōu)榱吮ＷC農(nóng)民的最低保障就要去限制土地的流轉(zhuǎn),恰恰相反,我們要賦予農(nóng)民自主處置土地的權(quán)利,因為基于“經(jīng)濟人”思想,在信息完全的情況下,市場主體有能力做出為自身帶來最大化福利的決策。而政府需要做的是保證農(nóng)民能在公平的環(huán)境下進行土地的流轉(zhuǎn)。并且現(xiàn)在我國正在加緊對農(nóng)村社會保障體系進行建設,如果農(nóng)民能夠通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)積累資金從而尋求到其他更穩(wěn)定的保障 (如養(yǎng)老保險、自身事業(yè)建設等),將更好地提高他們的生活質(zhì)量。

三、促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策建議

1.政府應明確農(nóng)民對土地的使用權(quán),對農(nóng)民耕地以明確的權(quán)證形式發(fā)放到其手中,便于其交易權(quán)限的明晰。并向農(nóng)民宣傳國家的農(nóng)村政策,宣傳市場經(jīng)濟新形勢,使農(nóng)民意識到承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離是一種發(fā)展趨勢,引導廣大農(nóng)民正確處理短期利益和長遠利益的關(guān)系。讓使用權(quán)在農(nóng)民手中發(fā)揮到最大作用。

2.努力引導土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方向,保證與土地利用總體規(guī)劃相一致。具體來說,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),在經(jīng)濟條件較好的地方應向農(nóng)業(yè)園區(qū)和規(guī)?；?、集約化的方向發(fā)展,而在經(jīng)濟條件較差的地方,應鼓勵向農(nóng)業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉(zhuǎn)。在嚴格土地使用條件的基礎上,走市場化道路,采用招標、拍賣等形式進入市場公開流轉(zhuǎn)。

3.充分發(fā)揮政府的服務職能作用。各級政府依法監(jiān)督、管理農(nóng)村土地的合理使用,為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律、信息服務,收集發(fā)布供求信息,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,處理好各方面的利益關(guān)系。加強對市場機制的培育和監(jiān)督:一方面通過引入市場機制來合理確定地租、地價,保證農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的合理受償,防止農(nóng)民因失去土地而陷入困境,另一方面通過建立市場機制來減少村集體對農(nóng)民正當土地買賣的干擾和政府的不當干預,真正落實好農(nóng)民經(jīng)營的自主權(quán),使農(nóng)民可以自主地按照市場情況來做出是否流轉(zhuǎn)的決定。通過立法和監(jiān)管杜絕土地非法流轉(zhuǎn)導致大規(guī)模土地兼并、加劇貧富差距的傾向。

4.建立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。建議在各級土地管理部門內(nèi)部設立土地流轉(zhuǎn)管理工作機構(gòu),并賦予相應的管理職權(quán),對土地的用途、項目等進行規(guī)范化管理,可針對不同質(zhì)量的耕地區(qū)別對待,對那些商業(yè)區(qū)位優(yōu)勢明顯的土地,可讓開發(fā)商提供面積或產(chǎn)糧效力相近的新開墾或新退耕的土地進行贖換,提高土地利用效力。對于既有的產(chǎn)量較高且又適于大面積耕作的土地要進行嚴格限制,允許其更為寬松的轉(zhuǎn)讓,促進規(guī)模種植的形成,提高耕種者收益預期。并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管,提高工作透明度,使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

5.依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織,培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。其職能是為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策幫助,收集土地流轉(zhuǎn)信息,為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺。這樣做的好處在于,既可以通過透明的市場化運作為土地流轉(zhuǎn)提供各種信息服務,又可以通過建立長效的土地流轉(zhuǎn)機制,將農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)推向市場。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地資源無疑是農(nóng)村乃至整個國家最重要、最寶貴的資源,但其同時具有資產(chǎn)屬性,只有在流通的過程中才能發(fā)揮其巨大的資產(chǎn)價值。應在耕地保護、糧食安全、保障農(nóng)民基本生活、防止土地兼并等原則底線內(nèi),最大限度地放開放活農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),并賦予農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是一個龐大的工程,又因為地域和土地質(zhì)量等多種因素的影響,應允許地方政府在保證地區(qū)糧食產(chǎn)量和農(nóng)民權(quán)益的前提下,進行小范圍區(qū)域的改革實驗,探索出更多有效的土地流轉(zhuǎn)方案,完善土地流轉(zhuǎn)過程。

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1002-2880(2010)09-0068-02

(責任編輯:梁宏偉)