我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制阻礙與出路

傅遠佳

黨的十八大明確“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。因此，需要從政策、法律和制度上進一步健全和完善對非公有制經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境，從而更加有效地保護和促進非公有制經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和健康發(fā)展。

一、為鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境

從市場和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)這兩個高度看，發(fā)展非公有制經(jīng)濟有著非常重要的現(xiàn)實意義。第一，可以增強市場經(jīng)濟活力。非公有制經(jīng)濟有助于打破壟斷，有助于資源的有效配置，還可以促進創(chuàng)業(yè)。第二，非公有制經(jīng)濟有利于解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。非公有制經(jīng)濟的發(fā)展可以吸收更多的勞動力，可以鼓勵農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)。

非公有制經(jīng)濟發(fā)展需要一個良好的輿論環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、公平競爭的政策環(huán)境、法制環(huán)境和市場環(huán)境。1999年和2003年的憲法修正案，以國家最高法律的形式確立了堅持公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。2005年2月，非公有制經(jīng)濟36條出臺，是我國首部促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的中央政府文件，建立了促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的基本理論、基本方針、基本政策、基本框架。2010年5月，非公有制經(jīng)濟新36條的頒布又為非公有制經(jīng)濟、民間投資的發(fā)展提供了政策空間。

二、制約我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境問題

1.鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策、法律和制度安排缺乏可操作性

雖然《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等政策的實施，為非公有制經(jīng)濟的發(fā)展提供了更好的政策平臺和法制環(huán)境?！段餀?quán)法》《行政許可法》《公司法》等法律的頒布或修訂為非公有制經(jīng)濟的發(fā)展掃清了一些障礙，但支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策尚未完全成為具體的制度安排，許多鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策還停留在宏觀層面，另外，這些政策性文件規(guī)定過于原則化，對于哪些行業(yè)和領(lǐng)域允許或禁止非公有制經(jīng)濟進入缺乏明確的清單，更缺乏具體的、易于操作的措施和辦法。

2.市場準(zhǔn)入方面對非公有制經(jīng)濟的法制障礙

在那些傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟控制的行業(yè)和領(lǐng)域，非公有制經(jīng)濟仍面臨著市場準(zhǔn)入方面的各種或明或暗或直接或間接的限制與阻礙，一直是非公有制經(jīng)濟投資涉足最少、進入最為艱難、最難以擴張的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。公用事業(yè)領(lǐng)域目前仍然沒有實行政企分開，政府沒有退出，民營資本無法投資。即使在競爭性領(lǐng)域，非公有制經(jīng)濟在市場的進入上也受到來自不同部門和地方的行政力量的干預(yù)，經(jīng)濟壟斷和行政壟斷相互結(jié)合。

3.稅收方面對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制阻礙

我國非公有制經(jīng)濟絕大部分是中小型企業(yè)，雖然它們在支持國企改革和提供就業(yè)機會和保證社會穩(wěn)定等方面作用巨大，但是我國在稅法的制定和修訂中經(jīng)常忽視非公有制經(jīng)濟的特殊需求，非公有制經(jīng)濟也不能與公有制經(jīng)濟、外資經(jīng)濟一樣享受到各種稅收優(yōu)惠。與國有企業(yè)和外資企業(yè)享受的種種優(yōu)惠相比，在增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方面，非公有制經(jīng)濟都面臨著稅負過重的問題。

4.金融方面對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制阻礙

我國金融體系以銀行為主導(dǎo)，證券市場不成熟，金融資源配置低下。金融體系的滯后已經(jīng)成為阻礙我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，特別是融資難的問題，已經(jīng)是我國非公有制企業(yè)的頭號問題，而且一直都沒有得到很好地解決。一是對非公有制經(jīng)濟的直接融資限制較多。在現(xiàn)有的上市公司中公有制企業(yè)占大多數(shù)，在企業(yè)債券融資方面國內(nèi)95%以上的企業(yè)債券是公有制企業(yè)發(fā)行的，非公有制企業(yè)多數(shù)無法通過證券市場進行融資。二是金融體制改革尤其是銀行體系改革的滯后使得間接融資制度對非公有制經(jīng)濟限制較多。另外，在非公有制經(jīng)濟發(fā)展中還存在著某些非法集資和利用不正當(dāng)手段的貸款，這也在一定程度上反映了非公有制企業(yè)發(fā)展過程中的資本稀缺，但也能從側(cè)面反映出現(xiàn)行的金融體制和立法方面還存在著諸多不利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的障礙。

三、切實營造良好的鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境

1.進一步轉(zhuǎn)變法制觀念，不斷營造鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境

從法律制度上，對非公有制經(jīng)濟的私人性質(zhì)，需要更加科學(xué)、嚴格、合理的規(guī)制：對非公有制經(jīng)濟的社會公共屬性，于國、于民、于社會發(fā)展有不可或缺的重要意義，需要更加科學(xué)、嚴格、平等的保護。這既是客觀實際，也是立法、司法、社會管理者觀念轉(zhuǎn)變、與時俱進必須面對的現(xiàn)實。要由過分依賴對非公有制經(jīng)濟的政策調(diào)控逐步過渡到政策的支持、引導(dǎo)與法律法規(guī)調(diào)整并重，在法律法規(guī)上為非公有制經(jīng)濟發(fā)展掃除體制障礙，要加快清理和修訂那些限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)，使非公有制經(jīng)濟在投資、財稅、土地使用和經(jīng)濟技術(shù)合作等方面與國企享有同等待遇。

2.切實做好鼓勵支持非公有制經(jīng)。濟發(fā)展的法律法規(guī)的細化與配套

在國家加快相關(guān)立法工作，切實將政策上升到法律層面方面。一是制定適用全國統(tǒng)一的基本法。以《憲法》和國務(wù)院兩個“非公有制經(jīng)濟36條”為基礎(chǔ)，制定鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的基本法——《非公有制經(jīng)濟發(fā)展法》，同時修改與之有沖突的法律法規(guī)，使各法做到無縫對接。二是依據(jù)《非公有制經(jīng)濟發(fā)展法》的原則制定具體實施細則或辦法。針對不同行業(yè)各自的特點，可分別制定與之相適應(yīng)的具體實施細則。對于一般領(lǐng)域，則應(yīng)完全向非公有制經(jīng)濟開放。三是以“非公有制經(jīng)濟新36條”為基礎(chǔ)，完善行政許可制度。加快實現(xiàn)行政審批制向行政許可制的轉(zhuǎn)變，最大限度地減少審批事項，簡化審批程序，發(fā)揮行政許可制度的作用，保證市場主體在市場經(jīng)濟中自由競爭，激發(fā)競爭活力。

3.制定有效的產(chǎn)權(quán)保護制度，切實保護非公有制經(jīng)濟的合法財產(chǎn)

根據(jù)非公有制經(jīng)濟的特殊存在形式，制定有針對性的產(chǎn)權(quán)保護制度。通過不斷完善我國現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)基本制度，制定相配套的具體產(chǎn)權(quán)保護制度，并落實為具體制度安排，來保護好公民的這些合法私有財產(chǎn)不受侵犯。另外。《物權(quán)法》里有一個重要的原則，就是讓各類市場主體在市場經(jīng)濟中處于平等地位，享受相同的權(quán)利，遵守相同的規(guī)則，承擔(dān)相同的責(zé)任。然而，在執(zhí)法過程中非公有制經(jīng)濟多半處在弱勢的地位，這也是法制建設(shè)中的一個重要問題。因此，在司法行政工作中要切實保障非公有制經(jīng)濟的合法權(quán)益。

4.建立公平的市場準(zhǔn)入制度，拓寬非公有制經(jīng)濟準(zhǔn)入的領(lǐng)域和范圍

一是堅持非禁即入原則。清理行業(yè)準(zhǔn)入中不合理的限制性規(guī)定，讓非公有制經(jīng)濟暢通地進入到電信、郵政、石油、金融等行業(yè)和領(lǐng)域。二是進一步細化市場準(zhǔn)入法律法規(guī)。制定各省、自治區(qū)、直轄市非公有制經(jīng)濟準(zhǔn)入基礎(chǔ)設(shè)施、石油石化、電力通信、社會事業(yè)等領(lǐng)域的實施辦法，規(guī)定具體的出資限額、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入資格和條件，將鼓勵型政策盡可能落到實處，切實破除玻璃門現(xiàn)象。三是加大政策支持和扶持力度。從中央到各省、自治區(qū)、直轄市都應(yīng)積極鼓勵通過聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股等方式，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟投資經(jīng)濟效益較好的領(lǐng)域。

5.建立公平合理的財政稅收制度，使非公有制企業(yè)獲得公平的稅收待遇和財政支持

一是公平合理對非公有制企業(yè)征收稅款。稅收部門要以切實減輕非公有制企業(yè)負擔(dān)為目的，在總量上減輕我國非公有制企業(yè)的稅費負擔(dān)。二是加大對非公有制企業(yè)的稅費減免。對那種創(chuàng)新型、成長型非公有制企業(yè)，給予更多的減免優(yōu)惠政策。三是規(guī)范各類行政事業(yè)收費。要加強治理向中小企業(yè)的亂收費、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象，堅決取締重復(fù)的收費項目，切實減輕非公有制企業(yè)負擔(dān)。四是加大國家對非公有制企業(yè)的財政支持。加快設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，帶動社會資金支持中小企業(yè)發(fā)展。

6.加速金融制度創(chuàng)新。拓寬非公有制經(jīng)濟的融資渠道

一是改革各省、自治區(qū)、直轄市金融機構(gòu)的融資方式。借鑒外國和我國發(fā)達地區(qū)的一些做法，進一步加大對主要商業(yè)銀行中小企業(yè)信貸部門的支持力度，放寬對中小企業(yè)融資的要求和標(biāo)準(zhǔn)，成立省級中小企業(yè)銀行，如村鎮(zhèn)銀行，增加民間投資企業(yè)融資的選擇。二是允許省級金融機構(gòu)上市融資。在條件成熟的情況下，扶持城市商業(yè)銀行擇機上市。三是充分利用國內(nèi)外資本市場。進一步放寬民間投資企業(yè)上市融資和債券融資的標(biāo)準(zhǔn)，使中小企業(yè)能利用滬深股市進行國內(nèi)融資。四是健全發(fā)展非公有制經(jīng)濟的信用制度。建立由各級政府、金融機構(gòu)和民營企業(yè)共同出資組建的信用擔(dān)保有限責(zé)任公司和再擔(dān)保有限責(zé)任公司，分散為民營企業(yè)經(jīng)營性融資提供貸款的風(fēng)險：建立民營經(jīng)濟融資擔(dān)?；?。

（作者單位：廣西欽州學(xué)院）