檢察機關(guān)介入金融監(jiān)管若干問題探究

徐靜茹　周紅　張秀芹

[摘 要]檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在金融監(jiān)管中發(fā)揮著重要作用。目前，我國以政府行政部門為主導的金融監(jiān)管體制存在諸多問題與弊端。新形勢下，檢察機關(guān)應當充分履行監(jiān)督職責，積極介入金融監(jiān)管，促進金融監(jiān)管體系的完善。

[關(guān)鍵詞]檢察機關(guān)；金融監(jiān)管

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0043 — 02

一、檢察機關(guān)介入金融監(jiān)管的原因及作用

金融監(jiān)管是政府對金融市場的干預，可視為“政府為彌補市場內(nèi)在機制缺陷而進行的一種制度安排”，其目的主要是為克服金融領(lǐng)域的市場失靈，保證金融市場體系的穩(wěn)定和投資者的利益。通常認為，金融監(jiān)管是一種政府管制，是政府采用行政或準立法、準司法手段，對行政相對人的控制活動，屬于行政監(jiān)管的范疇。然而，以政府為主導的行政金融監(jiān)管并非萬能。

（一）金融監(jiān)管存在“真空”需建立多層次的法律監(jiān)管體系予以完善

行政性金融監(jiān)管存在自身不可填補的空白，必然要求其它公權(quán)力介入予以填補。為保障金融安全，防范金融風險，需要在行政監(jiān)管基礎(chǔ)上，建立一個多層次的法律監(jiān)管體系對金融市場予以管制。除行政監(jiān)管部門外，還需由政府、公安、檢察、法院各部門共同參與金融市場的管制，實現(xiàn)民事、行政、刑事層次遞進的法律調(diào)整。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著批捕、公訴、國家工作人員職務(wù)犯罪偵查和預防、民事行政訴訟監(jiān)督、立案監(jiān)督等多項職能，這些職能在健全和完善金融監(jiān)管法律體系中均發(fā)揮著重要作用。

（二）金融監(jiān)管存在“失靈”需引入外部機制予以制約

金融監(jiān)管的目的是為了解決市場失靈，但金融監(jiān)管作為直接的政府管制并不能完全解決市場發(fā)生的問題，有時會出現(xiàn)監(jiān)管失靈。監(jiān)管失靈有諸多原因，僅依靠金融監(jiān)管自身難以解決。金融監(jiān)管是執(zhí)法的過程，檢察機關(guān)承擔著執(zhí)法監(jiān)督職責，介入金融監(jiān)管可以成為一種有效的外部制約機制，保障依法監(jiān)管，防止監(jiān)管失靈。

（三）金融監(jiān)管強制力不足，需通過刑事司法程序予以保障

我國金融監(jiān)管機關(guān)主要采用市場準入監(jiān)管和持續(xù)性監(jiān)管（交易和經(jīng)營活動監(jiān)管）等方式對金融機構(gòu)和金融市場進行監(jiān)管，擁有行政處罰權(quán)。然而，金融監(jiān)管的行政處罰權(quán)強制力不足以抑制金融市場中的具有嚴重危害性的不法行為，難以達到維護金融秩序，保護投資人利益的監(jiān)管目的。當行政金融監(jiān)管對違法行為的處理不足以抑止該違法行為、不能保護相應社會關(guān)系時，就需要動用刑法予以處罰。因此，對于金融市場中具有嚴重危害性的行為需要通過刑事途徑給予嚴厲刑事處罰，方能有足夠的強制力，起到威懾和教育作用。

（四）金融監(jiān)管難以抑制金融腐敗需檢察機關(guān)介入予以防治

金融業(yè)由于其稀缺性和資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特點，極易產(chǎn)生道德風險，出現(xiàn)腐敗行為。金融腐敗不但破壞金融秩序，損害政府形象，還易引發(fā)金融風險，進而影響整個社會經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定。我國的金融機構(gòu)又多是國有或國有控股企業(yè)，金融腐敗不僅造成國有資產(chǎn)流失，更會引起公眾不滿，激化社會矛盾。檢察機關(guān)可以充分發(fā)揮查辦和預防國家工作人員職務(wù)犯罪的職能，積極打擊和防范金融腐敗。

二、檢察機關(guān)介入金融監(jiān)管的實踐與成效

近年來，檢察機關(guān)為維護金融秩序、保障金融安全，保護投資人利益，不斷探索充分發(fā)揮檢察法律監(jiān)督職能作用的方法，積極介入金融監(jiān)管。

（一）及時打擊金融犯罪，保障金融監(jiān)管實施、填補金融監(jiān)管空白

金融犯罪，特別是新類型金融犯罪極富傳導性和負面示范效應，如果不及時動用最嚴厲的刑法予以處罰，就會不斷蔓延、擴大，給投資人造成嚴重損害，甚至釀成金融風險。檢察機關(guān)是刑事訴訟程序的第一道關(guān)口，負有啟動刑事訴訟程序，打擊犯罪的職責。因此，檢察機關(guān)在秉承依法懲治金融犯罪理念的同時，更加注重打擊金融犯罪的及時性，尤其對于新類型的金融犯罪。一方面，加強刑事訴訟和行政執(zhí)法程序的銜接，對行政金融監(jiān)管部門移送的新類型金融犯罪及時予以刑事處罰，嚴厲打擊，強化金融監(jiān)管力度和效果。另一方面，關(guān)注金融監(jiān)管真空地帶，及時研判其中出現(xiàn)的金融不法行為，打擊非正規(guī)金融市場出現(xiàn)的金融犯罪，以完善金融監(jiān)管法律體系。

（二）開展綜合治理，督促主管部門加強和改進金融監(jiān)管，幫助金融機構(gòu)完善規(guī)章制度，提高金融犯罪防范能力

檢察機關(guān)在辦理金融犯罪案件的過程中，注重開展綜合治理。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的金融監(jiān)管部門工作不足和金融機構(gòu)管理與制度中存在的漏洞等情況，及時采用檢察建議等形式督促、幫助監(jiān)管部門和金融機構(gòu)堵漏建制，促進相關(guān)監(jiān)管措施和規(guī)章制度的建立和完善，幫助金融機構(gòu)提高對金融犯罪的防范能力。

（三）依法查辦金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，積極探索建立金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預防體系，打擊和防范金融腐敗

如前所述，金融腐敗危害極為嚴重，檢察機關(guān)承擔著查辦和預防國家工作人員職務(wù)犯罪的職能。通過嚴厲打擊金融領(lǐng)域的腐敗行為，依法查處金融領(lǐng)域內(nèi)國家工作人員職務(wù)犯罪案件，以維護公平、公正的金融市場環(huán)境。在依法查處的同時，檢察機關(guān)更加注重金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪的預防工作，協(xié)助案發(fā)單位堵漏建制，進行法制宣傳，開展個案預防工作。此外，又通過對金融機構(gòu)職務(wù)犯罪進行風險預測等方式，探索建立長效的金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預防體系，增強防治金融腐敗的力度。

（四）履行訴訟監(jiān)督職能，優(yōu)化金融司法環(huán)境

檢察機關(guān)具有訴訟監(jiān)督職能，通過對金融刑事、行政訴訟和民事審判活動的監(jiān)督，參與優(yōu)化金融司法環(huán)境。對發(fā)生在金融領(lǐng)域的確有錯誤的刑事、民事、行政判決和裁定依法提出抗訴，以維護金融市場秩序，保護公平競爭，保障法律公正執(zhí)行。

三、制約金融檢察發(fā)揮作用的主要因素

（一）金融犯罪的創(chuàng)新性和復雜性，增加了打擊金融犯罪的難度

我國金融市場快速發(fā)展，金融創(chuàng)新不斷推出，常被不法分子利用來實施犯罪。近年來，新類型金融犯罪不斷出現(xiàn)，無疑大大增加了辦理該類案件的難度。金融犯罪往往十分復雜，金融犯罪立法又存在一定滯后，加之不法分子刻意規(guī)避法律，更使案件性質(zhì)難判斷。實踐中，很多新類型的金融案件性質(zhì)在審理過程中均出現(xiàn)了很大的爭議，也造成部分金融不法行為未能得到及時有效的打擊。

（二）法律依據(jù)的欠缺和監(jiān)督手段單一，限制了檢察介入監(jiān)管的作用

目前，檢察機關(guān)介入行政金融監(jiān)管并沒有具體和直接的法律依據(jù)，檢察機關(guān)只能依據(jù)自身的法律監(jiān)督職能，通過打擊金融犯罪、查辦金融領(lǐng)域的職務(wù)犯罪、對金融領(lǐng)域的刑事、民事、行政判決進行訴訟監(jiān)督，以及結(jié)合辦案開展綜合治理等途徑介入金融監(jiān)管。檢察機關(guān)的另一職能——行政執(zhí)法監(jiān)督，因行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的銜接工作尚未推行到金融行政監(jiān)管部門，而不能相應發(fā)揮作用。除了檢察建議外，只能通過信息情況、專題調(diào)研等間接途徑，對金融監(jiān)管產(chǎn)生一定的影響力。目前來看，僅依靠檢察建議單一手段直接介入金融監(jiān)管無疑難以真正發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的作用。

（三）檢察人員專業(yè)素質(zhì)不足，專業(yè)化辦案機制尚未健全

金融領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，介入金融監(jiān)管比單純辦理金融犯罪案件更需要金融專業(yè)知識。檢察機關(guān)要在金融監(jiān)管充分發(fā)揮作用，必然要求檢察人員要具備不弱于監(jiān)管人員的金融專業(yè)知識和經(jīng)驗。我國作為一個新興市場國家，金融市場發(fā)展時間不長，檢察機關(guān)專業(yè)人員和檢察人員專業(yè)知識的儲備難免不足，相比金融監(jiān)管部門而言又缺少金融監(jiān)管實踐操作經(jīng)驗。

四、檢察機關(guān)介入金融監(jiān)管的途徑探討

（一）建立與金融監(jiān)管部門之間協(xié)作溝通的常設(shè)性平臺，合力打擊和防范金融犯罪

近年來，檢察機關(guān)已嘗試與金融監(jiān)管部門建立金融犯罪信息互通機制，并且在辦理一些具體金融犯罪案件時相互協(xié)助和配合。但是實踐中，雙方的信息交流和辦案協(xié)助，多由具體的辦案單位和部門圍繞個案各自進行，不僅效率不高，而且影響了信息溝通的及時性、準確性和全面性。在打擊和防范金融犯罪方面，檢察機關(guān)和金融監(jiān)管部門加強信息溝通和配合協(xié)助十分必要，不僅可以形成行政監(jiān)管和刑事執(zhí)法的無縫銜接，更可以在金融和刑事兩個專業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生互補效應。

（二）發(fā)揮立案監(jiān)督職能，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強金融監(jiān)管的行政執(zhí)法監(jiān)督

金融犯罪由于行為的隱蔽性和爭議性，犯罪黑數(shù)較大。當前，不少金融犯罪，特別是證券市場中的內(nèi)幕信息和操縱市場行為未受到刑事處罰。這不僅嚴重損害投資者的交易信心，影響金融市場的健康發(fā)展，更易引起社會公眾對政府管理能力的質(zhì)疑。對此，檢察機關(guān)應當充分發(fā)揮自身立案監(jiān)督的職能，加強對金融犯罪的立案監(jiān)督。我們可以考慮立足立案監(jiān)督，通過以下三個步驟逐步加強立案監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督工作。首先，從金融監(jiān)管部門與公安機關(guān)出現(xiàn)爭議的案件著手，加強與金融監(jiān)管部門聯(lián)系，對于監(jiān)管部門認為涉嫌犯罪，而公安機關(guān)不予立案的案件，建議監(jiān)管部門將爭議案件提交檢察機關(guān)審查，由檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督。其次，在解決社會公眾和媒體關(guān)注的案件時，關(guān)注媒體報道的金融違法違規(guī)事件，對其中可能涉嫌金融犯罪但監(jiān)管部門又未移送公安機關(guān)的案件，可向監(jiān)管部門了解相關(guān)情況，對其中確已涉嫌犯罪的案件，建議監(jiān)管部門移送公安機關(guān)。最后，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強金融監(jiān)管行政執(zhí)法監(jiān)督。

（三）擴展職務(wù)犯罪預防體系，加強與金融監(jiān)管等部門配合，全面防范金融腐敗和金融犯罪

金融具有公眾性，“金融服務(wù)公共性的實現(xiàn)已不是為了金融業(yè)者的個別利益，而是為了實現(xiàn)社會公共利益”。因而，金融機構(gòu)和上市公司兼具行業(yè)性質(zhì)和資產(chǎn)權(quán)益雙重的公眾性，法律對其資產(chǎn)安全和管理秩序保護應當不低于國有企業(yè)。限于法律規(guī)定的管轄權(quán)，檢察機關(guān)對非國家工作人員職務(wù)犯罪不享有偵查權(quán)，但檢察機關(guān)還承擔著國家工作人員職務(wù)犯罪預防的職能，專門設(shè)有國家工作人員職務(wù)犯罪的預防機構(gòu)，并已建立國家工作人員職務(wù)犯罪預防體系。金融機構(gòu)、上市公司的資產(chǎn)安全和正常管理秩序與國家利益、公眾利益緊密相關(guān)，因此，可考慮將現(xiàn)有國家工作人員職務(wù)犯罪預防體系擴展到金融機構(gòu)和上市公司。同時，預防范圍也不應僅限于職務(wù)犯罪，而要將其他金融犯罪予以覆蓋，建立一個全面的金融腐敗和金融犯罪預防體系。在建立這一體系過程中，除了采用構(gòu)建金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預測預警機制、進行法制宣傳等傳統(tǒng)預防手段之外，還應加強與金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、紀委等部門的合作，與監(jiān)管部門、金融機構(gòu)在打擊金融腐敗和金融犯罪方面建立信息共享，并相互提供人力支持。

（四）探索履行法律監(jiān)督職責的新途徑，在金融領(lǐng)域內(nèi)試行“督促起訴”和“督促監(jiān)管”

近年來，我國檢察機關(guān)已開始在民事行政法律監(jiān)督領(lǐng)域開展“督促起訴”和“督促監(jiān)管”的實踐。督促起訴是“指檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)損害或威脅公益的違法、違約，負有公產(chǎn)管理、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等公法義務(wù)的組織不履行或怠于履行職責，足以導致公益遭受損失的，檢察機關(guān)督促其通過提起民事訴訟維護公益的做法和制度”。督促監(jiān)管是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管部門不依法履行或不履行規(guī)定的監(jiān)管職責時，通過檢察建議等方式督促行政監(jiān)管部門依法履行監(jiān)管職責的做法。鑒于金融的重要性、風險性和公共性，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督主體，承擔著維護國家利益和社會公共利益的責任，可以嘗試在金融領(lǐng)域開展“督促起訴”和“督促監(jiān)管”。對金融機構(gòu)不履行職責，造成國家和公共財產(chǎn)重大損失的，可督促金融機構(gòu)提起民事訴訟，以挽回損失。對金融市場中出現(xiàn)嚴重危害性行為，而金融監(jiān)管部門未進行監(jiān)管的，檢察機關(guān)可以向有關(guān)監(jiān)管部門提出監(jiān)管建議，督促金融監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責，使公益得到及時有效的保護。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：杜 宇〕