發(fā)展社會組織創(chuàng)新社會治理的路徑探析

王惠燕

[摘 要]伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的迅速轉(zhuǎn)型，各種社會問題逐步凸顯出來，所以激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢參與社會治理無疑是提高社會治理水平的一個重要手段。因此本文以哈爾濱市為例首先分析社會組織參與創(chuàng)新社會治理的優(yōu)勢之處，然后對哈爾濱市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀進行總結(jié)，從而提出社會組織發(fā)展存在的問題，最后探索促進哈爾濱市社會組織發(fā)展的路徑。

[關(guān)鍵詞]社會組織；社會治理；路徑

[中圖分類號]C91 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0054 — 02

當前我國正處在改革攻堅的關(guān)鍵期和深水區(qū)，各種深層次的問題逐步凸顯出來，如何有效預防和妥善化解各類社會問題從而保持社會安全有序的運行，是目前我國政府面臨的的一個重大的現(xiàn)實問題。而在日益復雜、多變、異質(zhì)的社會環(huán)境下，單靠政府的力量已經(jīng)難以完全充分的解決社會治理中的各種問題。所以在黨的十八屆三中全會《決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進社會治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”。社會組織是社會治理領(lǐng)域的重要組成部分，也是增強社會發(fā)展活力、提高社會治理水平不可缺少的重要組織形式。所以筆者以哈爾濱市為例探索發(fā)揮社會組織在社會治理中的優(yōu)勢，提高社會治理水平的路徑，以期對于其他地區(qū)具有借鑒作用。

一、哈爾濱市社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀

（一）哈爾濱市社會組織數(shù)量增加較快，多個領(lǐng)域初具規(guī)模

近年來，哈爾濱市從政策、資金等多個層面加大對社會組織的培育和扶持，取得了明顯的成效。目前哈市現(xiàn)有各類社會組織6843個，其中：社會團體1526個，民辦非企業(yè)單位3705個，城區(qū)備案社區(qū)社會組織1612個。遍布全市城鄉(xiāng)，涉及文化、教育、科技衛(wèi)生、勞動、工商、農(nóng)業(yè)、體育、法律、城鄉(xiāng)建設和環(huán)境保護等各個領(lǐng)域，并在多個領(lǐng)域初具規(guī)模。在經(jīng)濟領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會、商會成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“催化劑”和“助推器”，推動了經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善。在政治領(lǐng)域，僅民辦非企業(yè)單位即提供就業(yè)崗位3萬余個，緩解了社會壓力，為創(chuàng)業(yè)型城市建設做出了積極貢獻。另外在科技文化領(lǐng)域，社會公益領(lǐng)域社會組織都發(fā)揮了重要的作用。

（二）哈爾濱市社會組織活力初顯，初步參與政府購買服務

政府購買服務是社會組織參與社會治理的一個重要途徑，哈爾濱市也一直積極探索多領(lǐng)域購買公共服務的實踐，在養(yǎng)老助老服務、社區(qū)衛(wèi)生服務、城市維修服務、審計評估服務等方面都取得了一定成效。以養(yǎng)老助老為例，2008年始在市區(qū)范圍（現(xiàn)擴大到郊區(qū)農(nóng)村）開展了以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務組織為載體，通過政府購買服務方式，為居家養(yǎng)老人員提供就近便捷的居家養(yǎng)老服務，市財政累計投入資金764.6萬元。另外在社區(qū)衛(wèi)生服務方面，哈爾濱市按照國家、省相關(guān)要求，從2007年開始政府或社會力量舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)為城鄉(xiāng)居民提供10大類41項基本公共衛(wèi)生服務全部由財政負擔，各級財政累計投入哈爾濱市城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務補助經(jīng)費5.3億元，全面實施了政府購買社區(qū)衛(wèi)生服務工作。

（三）哈爾濱市積極探索社會組織發(fā)展機制建設，提供政策和制度支持

自2010年哈爾濱市出臺了《哈爾濱市社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》，推行了社會民間組織備案制度，加快了社會組織在社區(qū)層面發(fā)展速度，使哈爾濱市社區(qū)社會組織在數(shù)量和影響力方面不斷地提高。同時為了鼓勵社會組織承接政府購買服務，哈爾濱市出臺了《關(guān)于動員社會力量加快發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的意見》，進一步支持社會力量參與老年人社會福利機構(gòu)的建設與管理，促進全市福利機構(gòu)加快發(fā)展，可以說哈爾濱市一直在積極探索促進社會組織發(fā)展的政策和制度。

二、哈爾濱市社會組織參與社會治理存在的問題

（一）社會組織發(fā)展不均衡

雖然哈爾濱市社會組織發(fā)展速度較快，但是我們也看到在數(shù)量增長的背后，也存在一些區(qū)域和結(jié)構(gòu)的不平衡。從區(qū)域上來說，經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，社會組織發(fā)展較快，而經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)社會組織發(fā)展緩慢，難以滿足人們的基本需求。另外從結(jié)構(gòu)上來說，哈爾濱市的互助性，政府扶持型，教育培訓類型的社會組織較多，而公益性、自發(fā)性、服務類社會組織較少。

（二）社會組織參與服務領(lǐng)域有限

目前哈爾濱市社會組織參與的領(lǐng)域還是比較局限，政府購買服務只局限于養(yǎng)老、基本公共衛(wèi)生以及調(diào)研、培訓等單一政府職能，在教育、文化、衛(wèi)生保健等主導性公共服務領(lǐng)域數(shù)量較少，還不能滿足哈爾濱市市民的日益增長的服務需求。

（三）社會組織承接服務缺乏可持續(xù)機制

雖然哈爾濱市社會組織在承接政府服務方面有一些成功經(jīng)驗，但是哈爾濱市目前尚未出臺社會組織承接政府購買服務的相關(guān)政策法規(guī)，缺少全市統(tǒng)一性的規(guī)范程序，如社會組織承接政府服務的資金運行、績效管理、項目評估等方面規(guī)范有待于進一步完善。

三、上海市展社會組織的經(jīng)驗及借鑒

1.上海市靜安區(qū)“樞紐型”社會組織管理經(jīng)驗

樞紐型社會組織是由負責社會建設的有關(guān)部門認定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務主管職能的聯(lián)合性社會組織。上海市靜安區(qū)在2007年率先成立了靜安區(qū)樞紐型社會組織聯(lián)合會。樞紐型社會組織切實地解決了社會組織發(fā)展中存在的許多問題，一方面承擔業(yè)務主管的職能切實解決了一些公益類組織找不到業(yè)務主管單位的制度瓶頸，另一方面經(jīng)由政府部門認定的樞紐型組織容易獲取政府信任，易于體制內(nèi)資源的整合，獲得政府更多的扶持與資助。所以樞紐式管理不僅能為社會組織帶來較之以往更豐富的資金、人脈資源甚至是社會資本，更能幫助社會組織提升自我管理、自我服務、自我發(fā)展的能力，在良好的社會政策環(huán)境中保持相對的獨立性。

2.上海市浦東新區(qū)“公益服務園”社會組織管理經(jīng)驗

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是通過聚集大量新興公司構(gòu)成立體的多重交織的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)來達到集合創(chuàng)新資源、培育新型產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。而上海區(qū)浦東新區(qū)借鑒了產(chǎn)業(yè)園的概念把分散的社會組織（主要是公益組織）聚集到一起，構(gòu)建網(wǎng)絡聯(lián)系，形成良性發(fā)展的公益生態(tài)圈，促進公益社會組織專業(yè)化的形成。在園區(qū)內(nèi)入駐的社會組織在三年內(nèi)均享有免費辦公場地、設施設備、辦公文具等優(yōu)惠，同時浦東新區(qū)政府制定了詳細的入園標準和補貼政策，通過政策扶持來促進公益性社會組織的形成。自開園以來，公益服務園已形成了一個政社合作的平臺，通過六大運作機制，包括“專業(yè)孵化機制”“規(guī)范引領(lǐng)機制”“人才輸送機制”“自我服務機制”“項目發(fā)展機制”“供需對接機制”，保證了政府部門與社會組織間的日常聯(lián)絡和溝通，打造了政府與社會間的新協(xié)同模式。這種形式能夠有效解決政府對于社會組織的扶持政策單一的缺陷，合理調(diào)配了政府對于公益性社會組織的資金、物質(zhì)、政策的投入，有效的引導公益性類等數(shù)量較少的社會組織的發(fā)展。

四、激發(fā)社會組織活力的對策建議

從目前哈爾濱市社會組織參與社會治理的情況來看，無論是社會組織自身發(fā)展建設還是承接政府購買服務方面都有較大的發(fā)展空間，因此建議從以下幾個方面入手，激發(fā)哈爾濱市社會組織活力，提高哈爾濱市社會治理水平。

1.加強社會組織的政策和制度支持，規(guī)范社會組織的管理

一方面，哈爾濱市應出臺加強哈爾濱市社會組織自身建設的相關(guān)政策，如哈爾濱市《哈爾濱市社會組織管理辦法》，細化社會組織管理和發(fā)展的各項依據(jù)。同時市有關(guān)部門應制定《哈爾濱市社會組織發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快推進哈爾濱市社會組織發(fā)展。另一方面哈爾濱市也應出臺扶持哈爾濱市社會組織發(fā)展的政策。組織有關(guān)部門積極調(diào)研哈爾濱市百姓需求量較大和較為迫切的社會服務，并出臺相關(guān)政策對提供服務的社會組織進行重點扶持。如對于文體類社會組織，哈爾濱市應鼓勵社區(qū)層面提供免費或是低償?shù)膱龅鼗蛘咂鞑?，促進文體類社會組織開展市民喜聞樂見的文化活動；對于志愿服務類社會組織成員進行一定的榮譽獎勵，提高市民志愿者參與社會活動的積極性；對于行業(yè)利益性的社會組織予以一定程度的稅收減免，為其參與社會各項活動提供便利。

2.加強社會組織品牌化建設，發(fā)揮品牌化優(yōu)勢效應

哈爾濱市應該發(fā)揮社會組織的品牌化效應，將建設較為完備的社會組織發(fā)展模式進行推廣，如南崗區(qū)的黑大社工服務中心主要依托社區(qū)與高校聯(lián)合的模式，高校為社區(qū)社會組織服務提供人才和理論指導，而社區(qū)為高校提供實踐基地，實踐證明這種模式取得了良好的收效。所以哈爾濱市應將品牌化模式進行推廣，加強社會組織與高校、研究機構(gòu)的合作，一方面提高社會組織供給公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，同時促進社會組織自身的優(yōu)化建設。

3.健全購買服務的機制，規(guī)范政府購買行為

第一哈爾濱市政府目前在承接機構(gòu)服務機構(gòu)選擇上，偏重政府直屬和承接部門自身職能組建的社會組織，對于其他社會組織信任度不夠，所以為了規(guī)避購買大量項目的風險，政府應府可以先從購買社會工作者崗位做起，即在政府提供社會服務的機構(gòu)中，設置由政府買單的社會工作崗位，再逐步過渡到通過招投標方式購買社會服務項目。第二，從制度上規(guī)范政府購買服務，包括明確政府購買服務的主體資格、資金來源、購買內(nèi)容、購買對象、購買流程、合同管理和評估等一系列基礎(chǔ)性問題。同時對于項目進行考核評估，通過項目招標、項目申報、項目評審、項目中期管理、項目評估、經(jīng)費劃撥等一系列流程的信息分享平臺建設，通過多種途徑讓社會和公眾了解購買服務的全過程，將信息公開貫穿于項目管理的全過程。

4.大力發(fā)展社區(qū)社會組織，夯實基層社會治理平臺

大力發(fā)展社區(qū)社會組織首先應該調(diào)動社區(qū)居民的積極性，哈爾濱市政府應加大社區(qū)宣傳力度，提高社區(qū)居民對于社區(qū)社會組織的認同度、信任度，鼓勵居民積極組建和參與社區(qū)社會組織。同時加強社區(qū)社會組織內(nèi)部建設，繼續(xù)引進社工人才，推進社區(qū)社會組織從業(yè)人員職業(yè)化和專業(yè)化。第二在哈爾濱市選取幾個社區(qū)成立社區(qū)服務中心試點，在社區(qū)服務中心內(nèi)配備專業(yè)社會工作者，社區(qū)服務中心定位為社區(qū)社會組織孵化與服務項目購買。社會組織孵化是指重點培育鼓勵發(fā)展社區(qū)居民需求量較大的養(yǎng)老、育兒、就業(yè)等方面的社會組織機構(gòu)，而項目購買則主要通過社區(qū)服務中心購買社會組織提供的基本服務，發(fā)揮社區(qū)社會組織的自主能力，滿足社區(qū)居民基本需求。

5.建立完善社會組織評估機制，提高社會組織公信力

建立社會組織評估機制旨在強化社會組織自身建設、完善自我管理、促進監(jiān)管方式、提高社會公信力，有利于解決著組織機構(gòu)不健全、內(nèi)部制度不完善、組織行為不規(guī)范、社會公信力不高的現(xiàn)狀。目前哈爾濱市正在積極推行社會組織登記評估工作，取得了初步成效。下一步，哈爾濱市應繼續(xù)完善社會組織評估機構(gòu)，建立評估結(jié)果運用機制，根據(jù)評估結(jié)果及有關(guān)規(guī)定給予相應的職能授權(quán)、政策優(yōu)惠、資助獎勵，通過健全機制，促進社會組織評估機制發(fā)揮實際作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 何增科. 深圳市社會組織登記管理體制改革的案例研究〔J〕.甘肅行政學院學報.2010，（04）.

〔2〕 陳其星. 完善基層政府公共服務外包的思考：基于上海市的研究〔J〕.中國行政管理，2012，（11）.

〔3〕 張大明. “樞紐型”社會組織參與社會管理的思考〔J〕.社會組織培養(yǎng)與發(fā)展，2012.

〔4〕 王玉明，王沛雯.政府向社會組織購買服務： 問題與對策〔J〕.廣東行政學院學報 ，2014，（04）.

〔責任編輯：陳玉榮〕